El 27 de junio el Órgano Ejecutivo promulgó la Ley Nº 145 que crea el Servicio General de Identificación Personal (SEGIP) y el Servicio General de Licencias para Conducir (SEGELIC). Como es de conocimiento público, la aprobación de esta disposición legal se origina en una crisis institucional de la Policía Nacional y en denuncias de corrupción contra funcionarios de la misma.

El problema de fondo tiene, sin embargo, raíces más profundas, siempre relacionadas con la problemática de la corrupción y la disfuncionalidad institucional, pero también y de manera muy importante vinculadas a la construcción del Padrón Electoral y al acceso ilegal a prestaciones económicas otorgadas por el Estado, antes y ahora.

Un repaso del tema durante las dos últimas décadas, muestra con claridad la resistencia sistemática de la Policía Nacional a desligarse del servicio de identificación personal, con argumentos relacionados con la seguridad interna y su competencia operativa, pero principalmente con necesidades económicas y de financiamiento de sus listas pasivas.

Como veremos más adelante, la norma de referencia separa del ámbito policial el servicio de identificación personal y la tarea de otorgamiento y administración de licencias de conducir. Lo primero no había podido hacerse por anteriores gobiernos y lo segundo se añade como una especie de subproducto de las medidas adoptadas para dar solución a la crisis policial ya referida.

Con referencia a esta nueva ley, se puede decir en principio que constituye formalmente un avance, respecto de la solución normativa e institucional precedente, y que, por lo que se desprende de la lectura del texto legal, soluciona el viejo impasse entre Policía Nacional y Gobierno, mediante el mantenimiento de los ingresos percibidos por aquella, por la operación de los servicios de referencia.

En ese marco, nuestro análisis llama la atención sobre algunos aspectos jurídicos y plantea algunas interrogantes sobre el carácter instrumental de esta nueva ley, en el entendido que el centro de la problemática de referencia está constituido por el derecho a la identidad y no tanto por el procedimiento de identificación y que es necesario ver el alcance real de la solución legislativa adoptada.

Análisis

Antes de entrar en el análisis propiamente dicho de la ley, es conveniente referirse a la base constitucional de la ley que forma parte del sistema de normas derivadas de la CPE y a ciertas referencias históricas propias del desarrollo jurídico institucional de los servicios de referencia.

Base constitucional

Con referencia a la ley comentada, se puede citar los siguientes preceptos constitucionales relacionados:

a) Art. 14º (I) que establece que todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica, con arreglo a las leyes.

b) Art. 59º (IV) que establece que todo niño, niña y adolescente tiene derecho a la identidad y la filiación respecto de sus progenitores.

c) Art. 131º (I) que establece que toda persona individual o colectiva puede interponer una acción de protección de su privacidad.

Esta preceptiva constitucional, que lamentablemente no trata integralmente el tema del derecho a la identidad y se limita a enfocarlo de un modo muy general como prerrogativa de la niñez, es concordante con el art 6º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), los arts. 16º y 24º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), el art. 3º del Pacto de San José y el art. 7º de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (1989).

Referencias históricas

El servicio público de identificación de las personas individuales fue establecido por Ley de 10 de Diciembre de 1927 que crea la cédula de identidad personal y establece su uso obligatorio, para todos los estantes y habitantes del país. Esta ley fue reglamentada mediante Decreto Supremo de 31 de Diciembre de ese mismo año. De inicio, ambas disposiciones legales establecen la articulación del servicio de identificación al orden policial.

En la década de los 50, en el marco de un proceso de cambio económico, social y político y con fines electorales y policiales, se emite el Decreto Supremo Nº 04180 de fecha 19 de Septiembre de 1955 que crea el Servicio Nacional de Identificación Personal, sobre la base de los Gabinetes de Identificación dependientes de las Brigadas de Policías y Carabineros. Esta norma es complementada al poco tiempo con la dictación del Decreto Supremo Nº 4280 de 29 de Diciembre de 1955.

Treinta años más tarde y en un contexto histórico diferente, se aprueba la Ley Nº 734 de fecha 8 de Abril de 1985 (Ley Orgánica de la Policía Nacional), cuyo art. 7º otorga a la institución policial la atribución de mantener y organizar el Servicio de Identificación Personal, el Archivo y Registro de Antecedentes Penales y el Registro Domiciliario de las Personas.

Con posterioridad, se emite el Decreto Supremo Nº 22601 de fecha 20 de Septiembre de 1990 que crea la Unidad Ejecutora del registro Único Nacional (RUN), para organizar y poner en marcha un nuevo Sistema Nacional de Registro e Identificación de las Personas, bajo la dependencia directa del Ministerio del Interior, Migración, Justicia y Defensa Social. Más adelante, se emite el Decreto Supremo Nº 22766 de fecha 2 de Abril de 1991 que reglamenta la emisión y uso de la cédula de identidad y el Decreto Supremo Nº 22786 de fecha 25 de Abril de 1991que modifica la estructura de la unidad ejecutora del RUN.

A finales de la década de los años 90, se sanciona la Ley de Propiedad y Crédito Popular (PCP) de fecha 15 de Junio de 1998 que establece una normativa especial de aplicación al Registro de Identificación Nacional y crea el Registro de Identificación (RIN). Transcurridos más de dos años, se aprueba la Ley Nº 2152 de fecha 23 de Noviembre del 2000 que dispone que el RIN pase a depender de la Corte Nacional Electoral y que da lugar sucesivamente a la dictación de los Decretos Supremos Nº 26057, Nº 26148 y Nº 26149.

Finalmente, en la primera década del nuevo siglo, se promulga la Ley Nº 2627 de fecha 30 de Diciembre del 2003 que dispone la disolución y liquidación del RIN y se emite el Decreto Supremo Nº 28163 de fecha 16 de Mayo del 2005 que mantiene el servicio de identificación de personas en manos de la Policía Nacional y dispone programas de cedulación masiva. En los últimos años, se emiten otros decretos supremos, con el propósito de mejorar la calidad del servicio de identificación, siempre bajo el esquema de articulación al orden policial.

Con referencia al tema de las licencias para conducir, podría decirse que el desarrollo legislativo e institucional es prácticamente el mismo, con la salvedad de que cuenta con otras disposiciones legales especiales. Sobre el particular, cabe citar, entre otras referencias normativas, los arts. 90, 109 y relativos del Código de Tránsito (aprobado por Decreto Ley Nº 10135 de fecha 16 de Febrero de 1973) y los arts. 309º y siguientes del Reglamento respectivo (aprobado por Resolución Suprema Nº 187444 de 8 de Junio de 1978) que regulan el otorgamiento de las licencias de conducir por la Policía de Tránsito.

Órdenes específicos de análisis de la Ley

Como ya se menciona al inicio, en el marco de un reconocimiento previo del significado y avance legislativo formal que importa la disposición legal comentada respecto de la situación normativa e institucional precedente, es importante llamar la atención sobre algunos de sus contenidos y plantear interrogantes sobre su carácter instrumental.

Enfoque subyacente

Como se ha podido constatar en otros estudios y se menciona precedentemente, los servicios de registro civil y de identificación de personas respondieron, no sólo en Bolivia sino en la mayoría de los países de la región, a necesidades de control político, seguridad interna y policía. Como permite constatar la revisión de la legislación de diversos países y de la doctrina inherente, este tratamiento y enfoque ha quedado superado y ha desaparecido, como resultado del desarrollo económico, jurídico y político.

En la actualidad y bajo el supuesto del avance democrático, el tema de la identidad y la documentación de las personas ha dejado de ser un requerimiento de control interno en el ámbito político y se relaciona más con el ejercicio del derecho a la identidad, el acceso a múltiples derechos fundamentales (nombre, nacionalidad, salud, educación, libre tránsito, etc.) y el mejoramiento de los márgenes de seguridad jurídica y ciudadana.

El registro civil y la identificación de personas han pasado de ser un componente de régimen interior a ser un servicio público, articulado a políticas públicas, en el campo de la economía, la salud, la educación y a la promoción de una ciudadanía plena y orientada a la inclusión integral de las personas en el sistema de asignación de derechos y deberes, premios y cargas, oportunidades y restricciones.

En ese proceso evolutivo y tal como lo muestra la reseña del desarrollo legislativo en nuestro país, el tema de la identificación de las personas, junto al del registro civil o cívico, ha tenido una sensibilidad especial, en relación al ejercicio electoral. Este y no otro ha sido el trasfondo de ese complejo y errático desarrollo legislativo de las últimas décadas. Por ello, el análisis del enfoque subyacente y del sentido instrumental de esta nueva ley es importante.

Así, pues, en este especifico orden de análisis y cuando menos formalmente, es innegable que la asignación del servicio de identificación de personas a una institución pública descentralizada (SEGIP) representa un genuino avance y una puesta al día, en lo jurídico e institucional, respecto del desarrollo logrado por otros países de la región. Como es obvio, la importancia de la solución legislativa se acrecienta además por la gravedad y complejidad de la problemática de corrupción y disfuncionalidad preexistente.

Ahora bien, sin desconocer lo anterior, es necesario advertir que la ley comentada parece mantener todavía cierto anclaje en el viejo y superado enfoque de las necesidades de control interno y, por ello, somete al SEGIP a la tuición del Ministerio de Gobierno (art. 2º), establece una conformación directiva restringida (art. 7º) y determina que el Director General deba ser nombrado por el Presidente del Estado Plurinacional (art. 8º).

Aunque en los hechos pueda parecer irrelevante e ingenuo, hubiera sido deseable y conveniente que la tuición quede en manos del Órgano Electoral que, constitutivamente, no está relacionado con el régimen de seguridad interior del Estado y sí cumple una función central en la organización y administración del sistema de Padrón Electoral y el fortalecimiento de la democracia y la ciudadanía.

En nuestro criterio, la solución legislativa adoptada en este específico aspecto no es congruente con la exposición de motivos de una de las diversas versiones preliminares de la ley que reconoce que la documentación relacionada a las personas concierne a la seguridad del Estado, el diseño de políticas socio económicas estatales y el ejercicio de los derechos de las personas.

Una visión amplia de la problemática de la identidad de las personas hubiera permitido abrir la conformación de la instancia directiva del SEGIP, a los Ministerios de Educación, Salud, Hacienda (INE), cuando menos, y asimismo ubicar la problemática en un amplio marco de política estatal y no sólo gubernamental.

Bajo una mirada semejante, la independencia del SEGIP, respecto del Órgano Ejecutivo y fundamentalmente respecto del Ministerio de Gobierno, hubiera sido formalmente plena y cualquier duda sobre la “instrumentalidad” política de la ley hubiera quedado despejada o, cuando menos, relativizada. Así, la nueva ley hubiera quedado alineada con el desarrollo legislativo e institucional actualmente existente en la región.

Modelo de gestión

El art. 8º de la ley señala que el SEGIP tiene las atribuciones de diseñar y aprobar políticas y lineamientos institucionales para garantizar el derecho a la identificación, aprobar la estructura y los manuales de funciones y requisitos del nivel técnico operativo de la institución, requerir informes a la Dirección Ejecutiva relativos al cumplimiento de los objetivos y metas planteadas y autorizar y regular el uso de Registros Biométricos por otras instituciones.

Por su parte, el art 10º subsiguiente determina que el Director Ejecutivo cuenta con las atribuciones de representar a la institución, dirigir, coordinar y supervisar sus actividades técnicas y operativas, realizar y autorizar los actos administrativos necesarios, suscribir contratos y convenios, designar y nombrar al personal, implementar mecanismos para el desarrollo y uso de tecnologías de información, emitir disposiciones administrativas, aprobar el presupuesto institucional y sus modificaciones, aprobar el Plan Estratégico y el Plan Operativo Anual, aprobar la apertura de oficinas, coordinar la prestación del servicio con el Ministerio de Gobierno y el Ministerio de Relaciones Exteriores, aprobar la ejecución presupuestaria y la memoria anual de la institución, presentar informes a la Presidencia del estado Plurinacional y cumplir otras actividades relativas a sus funciones.

Una consideración comparativa de los artículos referidos anteriormente nos lleva a concluir que la ley asigna, al Director Ejecutivo, algunas atribuciones que usualmente deberían corresponder al nivel directivo, tales como la aprobación del presupuesto institucional y sus modificaciones, el Plan Estratégico, el Plan Operativo Anual, la ejecución presupuestaria y la memoria anual de la institución.

Lo que es peor, la segunda formulación normativa (art. 10º) establece una evidente situación de incompatibilidad y conflicto de intereses, al determinar que la Dirección Ejecutiva puede al mismo tiempo aprobar el presupuesto institucional y la ejecución del mismo. Por esta vía, el referido Director se convierte en juez y parte de sus propios actos, no rinde cuentas ante su Directorio y aprueba su propia memoria de actividades.

Conforme a esas consideraciones el modelo organizativo adoptado por la ley para el SEGIP da cuenta de una institucionalidad concentrada en el nivel ejecutivo y de una debilidad del nivel directivo, este último caracterizado por una restringida participación de entidades públicas y presidido por el Ministerio de Gobierno. Sobre este específico aspecto, cabe preguntarse sobre las incidencias concretas que puede tener, en la práctica, la tuición del Ministerio de Gobierno, a nivel de gestión institucional.

Insuficiencia normativa

Una consideración de los aspectos jurídico sustantivos de la ley nos muestra que la misma se caracteriza por una cierta insuficiencia normativa. En primer término, se evidencia una falta de desarrollo de los temas tratados y una obligada remisión reglamentaria. En este aspecto, sin desconocer que la ley debe establecer normas generales, la técnica legislativa aconseja desarrollar programas normativos completos y comprensivos. Cuando la ley presenta vacios, se abre el riesgo de la “re-creación administrativa” que modifica su alcance y sentido original.

En segundo término, esa insuficiencia normativa está relacionada con la falta de tratamiento de contenidos, necesidades y situaciones jurídicas inherentes a la problemática normada. En la ley comentada y habida cuenta que se hace referencia a la cédula de identidad, hubiera sido deseable, por ejemplo, que se prohíba y sancione la vieja práctica existente en el ámbito público y privado de retener e inclusive decomisar la cédula de identidad, por ejemplo.

En tercer término y de manera por demás importante, la ley omite establecer referencias normativas a ciertos aspectos básicos de la relación existente entre Registro Cívico (Registro Civil), Servicio de Identificación Personal y Padrón Electoral. En este específico aspecto, no debe olvidarse que la integridad del Padrón Electoral depende de la consistencia y veracidad de la información del Registro Único de Identificación y de las cédulas de identidad, cuya integridad depende a su vez de la consistencia y veracidad de la información del Registro Cívico o Civil.

Sobre este particular, es importante reiterar la sensibilidad del tema de la identificación de las personas, de cara a la construcción del Padrón Electoral, tal como lo muestra el frondoso desarrollo normativo nacional, anotado en el marco de referencia. Es conveniente anotar que, en el marco de esta insuficiencia normativa, se deja también de lado el concepto de número único de identificación personal (NUIP) que fuera establecido por el abrogado Código Electoral y que respondía a necesidades normativas y obvios criterios de conveniencia y utilidad.

Desde nuestro punto de vista, la inclusión de algunas normas básicas de regulación y ordenamiento de esa relación entre Registro Cívico, Registro Único de Personas y Padrón Electoral hubiera sentado bases de seguridad jurídica frente a un viejo problema relacionado con el fraude electoral y la obtención ilegal e ilícita de prestaciones económicas del Estado. Esto hubiera contribuido a reducir el margen de duda sobre una eventual instrumentación política de la ley.

En cuarto y último término, la ya referida insuficiencia normativa tiene asimismo que ver con la falta de formulaciones normativas que establezcan bases y criterios de simplificación de trámites y de reducción de costos, en tiempo y dinero, para la ciudadanía. Sobre este particular, no se debe olvidar que la desvinculación del servicio de identificación del ámbito policial se originó cabalmente en problemas de corrupción en el otorgamiento y manejo de los documentos de identidad.

Tratamiento precario del SEGELIC

Con referencia al programa normativo de la ley, se advierte un tratamiento normativo precario del Servicio General de Licencias para Conducir (SEGELIC). Mientras la normativa del SEGIP se desarrolla en veinte (20) artículos, la normativa del SEGELIC consta apenas de seis (6) artículos. Este segundo módulo normativo parece inconcluso, al establecer, por ejemplo, una remisión reglamentaria, en un tema tan importante como es el de la estructura organizativa y funcional.

Esta asimetría de tratamiento normativo da la impresión de que la ley no ha pasado por un proceso de elaboración adecuado o se ha considerado que la problemática de las licencias de conducir es de menor importancia y complejidad. Cualquiera sea el caso, la actual problemática del transporte público y privado y de la conducción de vehículos motorizados tiene una significación especial, en términos de vialidad, seguridad ciudadana, etc. y no constituye una cuestión de segunda importancia.

Conclusión

El análisis de la Ley Nº 145 nos permite concluir que la misma constituye formalmente un importante avance jurídico y legislativo, respecto de la situación precedente que no pudo ser solucionada por diversos gobiernos. No obstante y como se da en la consideración de toda solución legislativa, su sentido y bondad finales sólo podrán ser valorados en la práctica y después de su aplicación a la realidad concreta.

En los hechos, la ley podrá ser aplicada para satisfacer un propósito jurídico, administrativo y técnico, satisfacer una necesidad de servicio público de la ciudadanía y responder a políticas de Estado y no de gobierno o, por el contrario, ser instrumentalizada políticamente, en forma total o parcial, con la finalidad de obtener ventajas políticas, en el orden del control interior o electoral. Estos hipotéticos cursos de acción dependen en última instancia más de la integridad de quienes cumplan y hagan cumplir esa ley y no tanto así de la insuficiencia o deficiencia de su programa normativo.

En definitiva, conviene señalar que, aunque la función de la ley no es otra que la de generar bases de integración y armonía social, la misma puede ser utilizada o instrumentalizada precisamente para lo contrario. Por ello, las autoridades de gobierno y en especial las del SEGIP y el SEGELIC tienen la gran responsabilidad de dirigir y administrar esas instituciones, en forma íntegra y respetuosa de la Constitución Política y como un servicio público estatal antes que como un instrumento político gubernamental.

* Fuente: http://institutoprisma.org/joomla/images/constituciones/fichas_constitucionales/ficha%20constitucional%2041.pdf