Las principales fuentes de emisión de gases de efecto invernadero en América del Sur son la deforestación, la agropecuaria moderna y el sector petrolero, mientras que en el promedio mundial las principales fuentes son de origen industrial, de la energía y del transporte. Todo el continente emite aproximadamente 1.800 millones de toneladas anuales de gases.

Las emisiones de CO2 y equivalentes (por sectores como industria, energía, transporte, y factores como deforestación y cambios de uso de la tierra) y de metano (por la pecuaria, la basura y reservorios hidroeléctricos) sumados totalizaron en 2006 aproximadamente el 7% de las emisiones globales de carbono y carbono equivalente.

En Argentina, Chile, Venezuela y Guayana Francesa las emisiones están concentradas en los sectores energético, industrial y de transporte, mientras que en Ecuador, Uruguay, Surinam y Guyana, el perfil es mixto.

En Brasil, Colombia, Perú, Bolivia y Paraguay predominio de emisiones derivadas de la deforestación y del metano proveniente da la pecuaria. En los campos de deforestación y en los cambios en el uso de la tierra, sólo Brasil contribuye con el 2% de las emisiones mundiales, mientras más del 2% proviene de Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador.

Tomando en cuenta la relevancia de América del Sur en términos de participación de las emisiones globales, se puede afirmar que existen tres perfiles de países emisores. En el primer grupo se encuentra Brasil, un gran emisor, con aproximadamente 100 mil millones de toneladas y una participación del 4% del total mundial –datos estos que le dan un lugar potencial de participación en los esfuerzos internacionales de mitigación de los cambios climáticos.

En el otro grupo se encuentran países cuya importancia es secundaria, como Venezuela (con el 1% de las emisiones), Argentina (0,9%) y Chile (4,0%). En el tercer grupo aparecen países de mínima relevancia en términos de volúmenes de emisiones como Perú, Ecuador y Bolivia, o de ninguna relevancia, como Uruguay, Paraguay, Guyana, Surinam y Guyana Francesa.

Frente al perfil del continente, el reto en torno al desarrollo de la gestión regional puede presentarse en base a dos metas focales: la reducción de la deforestación (de bajo costo económico y segmento muy pequeño de perdedores), y el aumento de la proporción de energías renovables en la matriz energética (energía hidroeléctrica, de biocombustibles, eólica y solar). A continuación trataremos de discutir de forma breve los principales impedimentos y las oportunidades relacionadas con este asunto.

Límites para la integración regional

En el contexto de América Latina las estructuras de integración regional pecan por falta de eficacia en casi todas las dimensiones del proceso –sin ser este un problema exclusivo de la agenda climática. Estructuras como el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Organización de Estados Americanos (OEA), la Comunidad Andina, la Estrategia Regional de Biodiversidad, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica y la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) tienen un papel prácticamente inexistente en el tema.

El Mercosur, por ejemplo, desde 1999 presenta un nivel de estancamiento de eficacia de nivel medio-bajo, llegando a extremos, como ocurrió entre 2001 y 2002. Argentina, desde 2002, ha seguido un curso neoproteccionista en su modelo económico que se contrapone al de Brasil, defensor de una integración gradual en la economía de mercado globalizada. En 2007, con la entrada de Venezuela en el bloque (aún no ratificada por el Senado brasileño), el desentendimiento se agrava en función del retroceso de ese país en términos de economía de mercado y de democracia representativa, consecuencia del activismo anticapitalista y antiestadounidense en su política externa.

La Comunidad Andina de Naciones –que había alcanzado un buen grado de integración y desarrollo de instituciones supranacionales en función del gran apoyo de la Unión Europea– se encuentra en crisis profunda a raíz del aumento de las diferencias de Venezuela con Colombia y Perú en términos de modelo de poder económico y político. En 2005, Venezuela abandonó el bloque y, en 2006, se eligieron en Ecuador y Bolivia gobiernos nacionalistas “antimercado”, que los llevaron a separarse cada vez más de Colombia y de Perú, que firmaron los tratados de libre comercio con Estados Unidos.

La Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, institucionalizada en 2004, funciona en un nivel meramente formal, particularmente debido al poco interés del gobierno brasileño y al conflicto de las relaciones entre Colombia y Venezuela.

La Unasur, institucionalizada en 2008, tiene una importancia muy limitada en función del conflicto entre la postura globalizante de Chile, Brasil, Colombia, Perú y Uruguay, y la lógica, contraria a la economía de mercado, de Venezuela, Ecuador y Bolivia. El fuerte conflicto diplomático entre Brasil y Ecuador en el segundo semestre de 2008 agrava aún más la fragilidad de la Unasur.

La Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), rebautizada en 2007 Unión de Naciones Sudamericanas como ejercicio retórico, tiene cada vez menos perspectivas debido al conflicto entre la postura globalizante de Chile, Brasil, Colombia, Perú y Uruguay, y la lógica contraria a la economía de mercado de Venezuela y Bolivia, seguida también por Argentina y Ecuador.

Entre las instituciones regionales del conjunto del hemisferio occidental, sólo el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se muestra sensible a la cuestión del cambio climático, y de forma un poco más avanzada que las estructuras regionales de América del Sur. Mientras tanto, la OEA, más allá de cierta retórica, no muestra preocupación por las alteraciones climáticas.

En la “Cumbre de las Américas” la atención al cambio climático ha sido mínima, aunque sea importante destacar que el activismo paralelo de las organizaciones ambientalistas acaba imponiendo una cierta presencia del tema en las declaraciones.

Por lo tanto, en lo que respecta a las agendas ambientales en general, y del clima, en particular, la cooperación regional es muy débil. Sobre el tema de la seguridad, todavía no salió de su dimensión tradicional y está lejos de ser suficiente. Inclusive, desde el punto de vista de las organizaciones de la sociedad civil, parece que las redes están formadas mucho más en función del norte de América que en función de redes regionales.

Oportunidades de acción

Más allá del problema en el campo de la integración regional antes debatido, cabe señalar algunas perspectivas que se presentan para la región en relación a la mitigación y adaptación al cambio climático.

Un primer punto a ser resaltado es el hecho que la matriz energética sudamericana ya es mayoritariamente limpia, dentro de un contexto en el que 80% de la energía mundial deriva de matriz sucia (carbón, petróleo, gas). En el área petrolera se estima que en América Latina hay una reserva comparable a la de África, pero inferior a las del Medio Oriente y Europa/Euroasiática. Por otro lado, el continente demuestra un inmenso potencial para la utilización de energías limpias, como la hidroeléctrica, la solar, la eólica y los biocombustibles.

Países como Argentina y Uruguay tienen mucho que ganar en términos de eficiencia energética sistémica, y conservación de energía –y con eso podrían crecer económicamente con emisiones estabilizadas. Chile, que es el país más rico de América del Sur, presenta mucho margen para aumentar la eficiencia energética y los patrones de emisión de sus vehículos. Es más eficiente en términos energéticos y cuenta con una economía de mayor productividad media, lo que le permitiría incorporar más rápidamente nuevas tecnologías climáticas, emergiendo de esta forma en el ámbito del mundo desarrollado.

Venezuela posee una economía basada en el petróleo, pero tiene un buen margen para disminuir la intensidad de carbono eliminando los subsidios indirectos para ese consumo. Ese país también puede aumentar la conservación de energía y promover una arquitectura adecuada para expandir la producción de gas en lugar de petróleo.

Una segunda cuestión, que es central, se refiere al combate a la deforestación como una de las medidas políticas que deben ser adoptadas con urgencia. Se sabe que el costo de esa iniciativa no es prohibitivo –excepto para los segmentos más pobres de los países que deforestan– ya que el precio de esa reducción podría ser compensado inclusive con instrumentos de cooperación internacional y/o regional. Brasil, por ejemplo, dado que su perfil de emisiones se concentra en la deforestación y en los cambios de uso de la tierra, por ser un país de renta per cápita media, presenta el menor costo para la reducción de emisiones no sólo en la región, sino en el mundo.

Se estima que la reducción de la tasa de deforestación a la mitad –de un promedio de 14.000 km2 en el periodo 2005-2007 a 7.000 km2– en 5 años aproximadamente costaría alrededor del 0,3% del PIB (400 mil millones de dólares) en fiscalización (agencias federales y estatales), represión (judicial, policial) y pago de una renta a las poblaciones locales por la manutención de los bosques que ya existen, la regeneración de áreas degradadas y la reforestación de áreas para la industria maderera.

Un tercer aspecto fundamental es la profundización de la cooperación internacional. Todos los países sudamericanos ratifican la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1992 (182 países firmantes) y el Protocolo de Kioto (163 países firmantes). A pesar de la disposición manifiesta de los gobierno, no podemos olvidar el hecho de que América del Sur depende del resto del mundo para iniciar y fortalecer la gestión regional climática. En este punto, el concepto abstracto de equidad, usado por las autoridades brasileñas en las negociaciones sobre el clima, no corresponde a la vulnerabilidad del país. Exigir equidad sólo hace el proceso más lento, y los sudamericanos están perdiendo tiempo con eso.

Otro problema de la cooperación internacional es que es altamente politizada, lo que impone condicionantes para las partes más débiles. De esta forma, para que mejore la gobernabilidad en general, los países más ricos (y donadores) prefieren privilegiar a los destinatarios que tienen capacidad comprobada para garantizar que los recursos se utilizarán de forma eficaz. Temen que los recursos destinados a países sin gobernabilidad acaben desapareciendo y/o que los proyectos no sean monitoreados para una evaluación final. En consecuencia, las naciones más pobres no serán las contempladas por la cooperación internacional.

Fuerzas instaladas y emergentes

Para entender mejor estas oportunidades es necesario analizar de forma detallada los países y fuerzas sociopolíticas instaladas y emergentes que tienen potencial para actuar, así como las que ofrecen una resistencia potencial a la gestión y la gobernabilidad climática.

Desde el punto de vista de las naciones suramericanas, todos los países serán beneficiados por políticas sensibles a la seguridad climática. Ese beneficio, sin embrago, será mayor para Brasil y Chile –en función de las oportunidades abiertas por la transición para una economía con baja intensidad de carbono y sus progresos tecnológicos en lo referente a los biocombustibles.

Algunos sectores importantes de las economías de América del Sur demuestran potencialidades e intereses en la transición económica. Por ejemplo, las empresas los sectores hidroeléctricos y similares, tales como las de la construcción de hidroeléctricas. Los sectores de la energía nuclear para Argentina y Brasil, cuyas fuerzas en ese campo son muy actuantes, también tienden a ser ganadoras en los próximos 30 a 50 años, hasta que la célula de hidrógeno se vuelva competitiva en la escala comercial.

El sector de turismo ecológico, que atrae a personas de orientación posmaterialista y dispuestas a pagar para disminuir su huella climática, podría expandirse mucho mejor con seguridad pública. Sin embargo, este es un sector contradictorio ya que, por otro lado, utiliza bastante el transporte aéreo, muy intenso en emisiones. El turismo se destaca como el sector con mayor potencial de crecimiento en el mundo, y por eso sólo será ecológico en el lugar de destino.

Cabe mencionar también la cadena productiva del transporte público. En general, se calcula que quien usa coches individuales emite 11 veces más que quien utiliza transporte público. Por lo tanto, es natural que los gobiernos inviertan en el sector que tiene lobbies fuertes en diversas ciudades. En las metrópolis de la región sudamericana el problema de la precariedad de los trasportes colectivos es recurrente y, por lo tanto, medidas como el día de la parada en São Paulo son paliativos, aunque con un fuerte efecto simbólico en la reorganización de la sociedad.

Finalmente, el movimiento socioambiental también presenta un gran potencial, pero antes necesita vencer dos prejuicios: uno, el antihidroeléctricas, y otro, el antinuclear. El movimiento es importante y diverso, y contribuye para una gobernabilidad informal que está en vías de desarrollo en América del Sur.

Fuerzas de resistencia

Los países más resistentes a la gobernabilidad del cambio climático son Venezuela y Ecuador. Estas naciones se perciben como perdedoras en el proceso de transición para una economía de bajo carbono, sus gobiernos están en contra de la globalización y, en consecuencia, en contra de la gestión y la gobernabilidad encabezadas por las democracias de mercado occidentales. Los países que tienen parte de sus economías y de sus políticas presas a actividades ilícitas nacionales y trasnacionales también se resistirán a la gestión climática regional; ejemplo de ello son los casos de Paraguay, Guyana y Surinam.

Los deforestadores se destacan entre las diversas fuerzas de resistencia a la gobernabilidad del clima. Si en los países más ricos de la región este asunto tiene soluciones más plausibles, en los otros el escenario es más complejo porque los sectores involucrados son extremadamente pobres. En la mayoría de los casos se encuentran íntimamente relacionados a actividades ilícitas y a la economía informal, sin control del Estado.

Gran parte de la deforestación en América del Sur es ilegal. Esto ocasiona un triple efecto negativo sobre las sociedades. En primer lugar, implica una gran destrucción de recursos naturales y una conversión muy ineficiente de las selvas. En segundo lugar, permite que se eleve la proporción de informalidad en el conjunto de la economía, con gran ineficiencia sistémica. En tercer lugar, la deforestación promueve el desarrollo de otras actividades ilícitas, como corrupción, crimen organizado, narcotráfico, prostitución o tráfico de armas y de animales silvestres.

Otra resistencia indirecta proviene de las compañías de petróleo, tanto las estatales como las filiales de diversas multinacionales. La industria del cemento y las empresas propietarias u operadoras de termoeléctricas también se perciben como perdedoras en la transición. Además, las actividades agropecuarias de la frontera agrícola se afectarían, aunque no las del agribussines moderno ni las de los biocombustibles. Otra de las trabas sería levantada por el sector menos eficiente de la construcción civil, pero este problema no afecta tanto a Chile y a Brasil como al resto de los países.

En el sector del transporte hay diferencias considerables entre la eficiencia y la competitividad de las industrias que ensamblan automóviles. Actualmente, Brasil y Argentina producen automóviles con patrones relativamente bajos de eficiencia, y todavía no existe un control técnico generalizado para restringir las emisiones de los vehículos más antiguos. Esto se debe a que la acción de las multinacionales sobre los patrones de eficacia es limitada, y en América del Sur las montadoras que se resisten a la transición a una economía de carbono (Ford, General Motors y Fiat) predominan sobre las que lideran esa agenda del sector (Honda, Toyota y Nissan).

Por un liderazgo sudamericano

Dado el panorama general del problema, cabe destacar que la capacidad de liderazgo regional depende esencialmente de los países que presentan mejor gobernabilidad. En esa área Chile es el más avanzado, con una construcción institucional respetable. En seguida se encuentra Brasil y Uruguay, pero éste último está desprovisto del necesario liderazgo. En un tercer grupo encontramos a Argentina y Perú; después a Venezuela y Colombia. Por último aparecen los países con una gobernabilidad extremadamente precaria: Paraguay, Bolivia, Ecuador, Guyana y Surinam.

Brasil tiene el deber de liderar porque es un gran emisor regional. Pero además Brasil cuenta con otras ventajas: sus dimensiones continentales, su economía, su peso geopolítico, su matriz eléctrica casi descarbonizada y de mediana intensidad en el sector de transportes, su capacidad tecnológica, su capital emprendedor, su capacidad agrícola y su alta competitividad en el agribussiness mundial.

Sin embargo, asumir este liderazgo requiere de dos grandes pasos. El primero es comprender el costo que ello implica. El segundo, promover un gran cambio en la conducción de la política externa, capaz de hacer una lectura autocrítica del pasado reciente –como evaluar el error de haber renunciado a las propuestas de reducción de deforestación hechas por países desarrollados que eran sinérgicas con el interés nacional brasileño. Algunos de los formuladores e implementadores de la política externa ambiental de Brasil en la década pasada ya están llegando a esa conclusión.

* Fuente: Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de Brasilia, http://irel.unb.br/