Nuevamente ha emergido en la agenda política el tema de la necesidad de una Ley General de Aguas y los rumores de que existe ya una propuesta que sería entregada a la Asamblea Legislativa Plurinacional para su aprobación después de ser presentada y ratificada en un encuentro de organizaciones sociales.

El tema de la normativa hídrica esta siendo discutida desde hacen ya tantos años que pocos recuerdan cuando exactamente se inicio. Es un proceso que lleva ya varias propuestas, versiones finales y proyectos de Ley sin que hasta ahora ninguno haya llegado a la fase final de aprobación. Hay muchas explicaciones para ello, pero probablemente el hecho de que el agua constituye un elemento fundamental que concierne a todos y sobre el que existen muchos intereses contrapuestos en torno a su gestión es una de ellas.

Esta vez, sin embargo, el debate se da en el contexto algo diferente de un gobierno como el de Evo Morales que se ha propuesto transformar el Estado en función al paradigma del “vivir bien”. Probablemente la normativa que mejor expresa esta nueva concepción del estado boliviano es la nueva CPE (aprobada en el 2009) y en la que se han definido varios de los principios que seguramente deberán ser no solo incorporados sino aplicados e interpretados en una nueva Ley.

Por otro lado procesos de reforma normativa como la nueva Ley Autonómica serán también importantes ya que redefine el marco de competencias y atribuciones del gobierno en diferentes niveles, incluyendo el de los pueblos indígenas y originarios. Finalmente, la política publica ambiental y el discurso oficial tan centrado actualmente en el tema de cambio climático tendrán seguramente repercusión en una futura Ley de Aguas.

Sin embargo mientras este proceso iba avanzando por un lado, por el otro ya se han dado una serie de reformas institucionales a partir de enfoques casi exclusivamente sectoriales (riego, agua potable…etc.) de forma que los intentos de avanzar en una mirada mas integradora a partir de un enfoque de cuencas por ejemplo todavía no han tenido mucho éxito y han quedado solo como interesantes propuestas teóricas. El desafío es entonces bastante grande y todavía se ha avanzado muy poco mas allá de la formulación de principios generales que ahora habrá que ver como se traduce en normativa concreta.

Haciendo un breve diagnostico de la situación de la institucionalidad del agua en Bolivia nos encontramos ante un panorama en el que:

Existe un desarrollo normativo sectorial, para nada coordinado y que promueve la apropiación de las fuentes de agua por parte de los grupos y sectores que ya tenían algún tipo de derecho. Este proceso ha comenzado ya a generar conflictos debido a las reivindicaciones contrapuestas sobre algunas fuentes de agua, y ha iniciado una carrera competitiva para la apropiación del agua en el país. Por otro lado sin embargo ha dado lugar también a que se plantee el tema de la reconfiguración / redistribución de los derechos, aunque todavía de forma muy incipiente, por ahora a cada cual le interesa más asegurar su propio pedazo de rio, laguna o vertiente o su propio pozo y los conceptos de solidaridad y compartir resuenan vacios.
Se ha dado un crecimiento desordenado de figuras institucionales nuevas desconectadas o con vínculos poco claros con las instancias que ya existían. Algunas incluso han aparecido y desaparecido -o han sido eliminadas- sin ninguna explicación, como en el caso del Consejo Técnico Social que fuera establecido el 2006 y que ha desaparecido sin mayor explicación en los nuevos organigramas institucionales.
Varias figuras de la nueva institucionalidad (como el SENASBA, el EMAGUA, etc.) están “desconectadas” de la estructura creada para definir las políticas del sector y gozan de un estatuto ambivalente que les permite por un lado tomar importantes decisiones sobre por ejemplo inversiones y por otro no tener una clara responsabilidad al respecto. Estas nuevas instancias institucionales han sido creadas, en gran parte de los casos, por condicionamientos de la cooperación internacional que las ven como mas eficientes, aunque en los hechos implique crear funciones paralelas a las que ya existen en el Estado, y mantener una institucionalidad débil, dependiente de la cooperación y que se basa en la contratación de consultores y personal eventual, desechable.
La creación de nueva institucionalidad, con “participación social”, ha generado un dilema complicado en la relación del Gobierno con los representantes de las organizaciones sociales, los cuales se encuentran en una posición difícil de clasificar ya que no queda claro si pueden considerarse servidores públicos y por lo tanto ser sujetos de responsabilidad bajo leyes como la SAFCO o si tienen un estatus diferente y cual seria este. Se ha tratado de subsanar esta cuestión agregando en alguna normativa como la del SENARI por ejemplo que estos representantes están sujetos a responsabilidad por sus actos[1] pero la normativa sobre la función publica establece que están sujetos a estas disposiciones aquellos que son considerados servidores públicos es decir los que tengan una “relación de dependencia” [2] con el Estado. Si esta relación de dependencia no existe no podría aplicarse esta normativa y quien quisiera reclamar por las decisiones o actos de estos representantes tendría que recurrir a otras instancias (civiles o penales). La “relación de dependencia” con el Estado por otro lado implica una perdida de independencia de los representantes de las organizaciones sociales ya que como servidores públicos estarían obligados a velar por los “intereses de la colectividad” en general y no los de su organización en particular. En relación a esto ultimo, en caso de mantener sus cargos dirigenciales los representantes sociales estarían generando un conflicto de intereses como al que hace referencia el Articulo 10 del Estatuto Del Funcionario Publico (Ley 2027), por el que se impide a los “servidores públicos” el “dirigir, administrar, asesorar, patrocinar, representar ni prestar servicios, remunerados o no, a personas individuales o colectivas que gestionen cualquier tipo de trámites, licencias, autorizaciones, concesiones, privilegios o intenten celebrar contratos de cualquier índole, con las entidades de la Administración Pública” (Art. 10, Ley SAFCO).

La construcción del Estado en Bolivia esta avanzando en varios frentes, formalizando y estandarizando – normalizando las diversas formas de relación y gestión que existen con el agua, así como sometiendo a un criterio único – el del Estado – todas las cuestiones. Para algunos esto es positivo, para otros implica perder “un espacio de autonomía” y someterse al Estado / gobierno en varios ámbitos que antes eran independientes. Incluso cuando con la nueva normativa autonómica se establecen algunas jurisdicciones y ámbitos de competencia con cierto grado de autonomía estos deberán siempre enmarcarse en la CPE y las leyes del estado, no pudiendo contradecirlas o evadirlas.

De esta misma forma la relación entre las organizaciones (de usuarios, campesinas, indígenas, originarias, etc.) que usan y gestionan el recurso en base a normas propias y el Estado que ahora va en camino de asumir plenamente un rol de control y regulación considerando el “bien colectivo” ha cambiado esencialmente. Las tensiones que originalmente existían en esta relación se van haciendo cada vez menos intensas a medida que el gobierno avanza en su política de formalizar los derechos y las organizaciones, incorporándoles en la lógica de la administración pública. De esta forma las luchas políticas se van transformando cada vez mas en discusiones sobre política publica. Y la confrontación que existía con el Estado se convierte en diferentes formas de cooptación bajo los rótulos de “participación” y “control social”. Desde ya queda claro que los márgenes de autonomía que antes tenían las organizaciones se ven cada vez mas limitados por las reglas definidas “participativamente” por el gobierno, que progresivamente va imponiendo su enfoque y las reglas del juego.

Todo esto se da además en un contexto en el que las inversiones en el sector no provienen de los fondos del estado boliviano sino en su mayor parte son otorgados por la cooperación internacional. De hecho en el Plan NSB se pueden evidenciar que del total de las inversiones requeridas hasta el 2015 un elevado porcentaje depende de financiamientos multilaterales y bilaterales que son parcialmente créditos y en menor proporción donaciones. La pregunta que inmediatamente surge ante esta constatación es sobre los condicionamientos que acompañan estos fondos, es decir a que tipo de política se esta comprometiendo el estado boliviano cuando los acepta o que tipo de influencia (por no hablar de intromisión) esta consintiendo?

Por otra parte también surge la pregunta sobre cuales son realmente las prioridades del actual gobierno, ya que todo el enfático discurso que se tiene hacia fuera no se ve expresado en las políticas públicas a nivel interno, menos aun en los presupuestos públicos. De hecho esta contradicción entre los discursos pronunciados por el presidente y los representantes de Bolivia en el extranjero y lo que ocurre realmente en el país, parece ser una característica más del “proceso boliviano de cambio”. Solo así se explica que mientras por un lado se habla de la “Madre Tierra” y los “derechos humanos”, por otro se continúe permitiendo la afectación de ecosistemas así como las formas de vida de comunidades y pueblos con las actividades mineras, hidrocarburíferas y de grandes proyectos hidroeléctricos y camineros.

Por ello, es importante preguntarse ahora mas allá de las cuestiones puntuales sobre una propuesta de Ley u otra… ¿de quién es la agenda de una nueva Ley de Aguas que se propone y a quién beneficia? ¿A quién le interesa más que exista una nueva Ley de Aguas? ¿quién sale ganado con la nueva normativa? ¿Salen ganando los comités y sistemas independientes de agua y saneamiento? ¿Los sistemas de riego? ¿Las comunidades campesinas, indígenas y originarias? ¿Los pobladores de las ciudades en general?

En Bolivia se ha privilegiado la “estrategia normativa” para las reformas en el sector de agua y saneamiento, y hay algunos que consideran que es la mejor forma de cambiar algunas cosas…pero importante recordar que una estrategia que aparenta ser contra – hegemónica puede acabar reforzando el sistema hegemónico. Cuando esto ocurre los cambios que se hacen solo llevan a mantener lo que ya existía, es decir se cambia para no cambiar nada realmente. Por ello antes de seguir en este debate sobre articulados, parágrafos e incisos, las organizaciones deben tener en claro lo que realmente se quiere, lo que es realmente importante para todos. De lo contrario se caerá en el juego de discutir los detalles de leyes que acaban siendo elaboradas por otros y aprobadas por otros, y cuyo contenido esta definido también por otros en función a sus propias prioridades y tiempos.

De hecho, el elemento distintivo de un proceso como este depende de que se amplíe – o no – las condiciones de posibilidad para una sociedad más equitativa, democrática y de libertad.

Notas:

[1] Los miembros del Directorio del SENARI, son responsables de sus actos por la función publica, conforme lo establece la Ley 1178 – Ley SAFCO , pudiendo ser sujetos a procesos establecidos en las normas aplicables al ejercicio de funciones publicas, durante y después del cumplimiento de sus funciones (Art. 14 y 32, Reglamento Marco Institucional, Ley de Riego No. 2878)

[2] Relación de dependencia es el vinculo jurídico entre un servidor público y su superior jerárquico, que nace de la prestación de servicios en una entidad pública en condiciones de subordinación y remuneración, cualquiera sea la fuente de ésta, (Art. 9 Reglamento de la Responsabilidad por la Función Publica, Ley SAFCO).

* Centro AGUA – UMSS.