En el presente texto se hace una comparación entre el texto del proyecto de Ley Marco de Autonomías y Descentralización presentado por el Ministerio de Autonomías a la Asamblea Legislativa Plurinacional, y el del Proyecto de Ley aprobado por la comisión mixta de ordenamiento territorial y autonomías de la Asamblea Legislativa presentado, el día martes 13 de julio, al Pleno de este poder del Estado para su aprobación. Nos ocuparemos únicamente de aquellos temas que han generado controversias entre oficialismo y oposición y de los temas propuestos y negociados por las organizaciones campesinas indígenas.

Antes, es necesario relevar que la comisión mixta ha generado espacios y audiencias públicas, donde más de una docena de organizaciones e instituciones han presentado sus propuestas. También estuvieron presentes en las audiencias, mesas de concertación y aprobación en grade y detalle, representantes de organizaciones de los pueblos indígenas.

Temas de tensión entre oficialismo y oposición.

a) Adecuación y aprobación de estatutos departamentales

En la propuesta del Ministerio de Autonomías y Descentralización se proponía, Art. 59 I: “El Estatuto Autonómico departamental entrará en vigencia luego de pasar por el control constitucional en todos los casos y referendo aprobatorio en los cinco departamentos que optaron a la autonomía mediante referendo de 6 de diciembre de 2009”. En la nueva versión se ha explicitado con el tratamiento diferenciado de los departamentos que aprobaron la autonomía en el referendo del 2006 y de los que lo hicieron en 2009. En el Art. 61 I se menciona: “El estatuto autonómico departamental entrará en vigencia: a) Para los departamentos que optaron a la autonomía en el referendo del 6 de diciembre de 2009, la Asamblea Departamental elabore y apruebe por dos tercios del total de sus miembros, se sujeta a control de constitucionalidad y se somete a referendo aprobatorio en los cinco departamentos; b) Para los departamentos que accedieron a la autonomía en el referendo del 2 de julio del 2006, la Asamblea Departamental deberá adecuar sus estatutos a la Constitución Política del Estado por dos tercios del total de sus miembros y sujetarlos a control de constitucionalidad”. En este último caso existe la necesidad de que la Asamblea Departamental, en el proceso de adecuación, se asegure de recoger las propuestas de los diferentes sectores, sobre todo de aquellos que no participaron en la elaboración y aprobación de los estatutos en los fatídicos años 2007-2008.

b) Suspensión temporal y destitución de autoridades

Consideramos que el riesgo y la amenaza latente de suspensión de autoridades electas, como se ha dado en el pasado y que ocurre actualmente, tienen una salvaguarda en el nuevo texto. Se ha incorporado el Título IX sobre este tema, indicando que las autoridades electas del nivel departamental, regional y municipal podrán ser suspendidas de manera temporal en el ejercicio de su cargo cuando se dicte en su contra Acusación Formal (Art. 144). Para la suspensión, “Habiendo acusación formal, el fiscal comunicará la suspensión al órgano deliberativo de la Entidad Territorial Autónoma respectiva, el cual dispondrá, de manera sumaria y sin mayor trámite, la suspensión temporal de la autoridad acusada…”(Art. 145 1). El Art. 146 establece que si al concluir el juicio el juez determina la inocencia de la autoridad procesada, en la misma sentencia dispondrá su restitución inmediata al cargo sin perjuicio de los recursos legales que la Constitución Política del Estado y las leyes franquean a las partes y al Ministerio Público”. Pero si la sentencia es ejecutoriada, procede la destitución (Art. 148).

Empero, no se prevé la suspensión ni destitución de autoridades de las autonomías indígena originario campesinas.

c) Servicio Estatal de Autonomías (SEA)

En la propuesta del Ministerio de Autonomías el SEA aparecía como una entidad prolongada del nivel central con facultades de control del proceso autonómico (Art. 128). En la nueva versión en el Art. 126 se aclara su naturaleza, se trataría de un “organismo de consulta, apoyo y asistencia técnica a las entidades territoriales autónomas y al nivel Central del Estado en el proceso de implementación y desarrollo del régimen de de autonomías establecido en la Constitución Política del Estado”.

Sin embargo no hay modificaciones sustanciales en cuanto a sus atribuciones, con relación a la propuesta del Ministerio; por ejemplo se mantiene la atribución de participar en la medición de capacidades de las entidades territoriales para el ejercicio gradual de las competencias, pese a que en la aprobación en detalle, la Confederación de los Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB) planteó que no se mida las capacidades sino que la asunción de las competencias sea por las capacidades propias.

d) Prohibición de federaciones entre gobiernos autónomos departamentales.

Este es el tema que motivó la ruptura entre el oficialismo y la oposición que venían concertando los puntos o temas sensibles. El Art. 141 I era contundente: “Se prohíbe la federación de gobiernos autónomos departamentales donde se tomen decisiones políticas de manera colegiada y vinculante para sus gobiernos, en paralelo o contravención a las instancias de coordinación definidas en la Constitución Política del Estado y las leyes”. En la nueva versión, este tema ha sido eliminado.

Propuestas de los pueblos indígenas originario campesinos

a) Reconocimiento de formas de organizaciones de los pueblos indígenas originarios

En la definición de Naciones y Pueblos Indígenas Originario Campesinas (IOC) se ha incorporado explícitamente el reconocimiento de las formas de organización e instituciones propias, en tierras altas son los Suyus conformados por Markas, Ayllus y otras formas de organización, y en tierras bajas con las características propias de cada pueblo indígena (Art. 6 III). Esto responde a los acuerdos establecidos con las Organizaciones, en las tierras altas con el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qollasuyu (CONAMAQ), y en el caso de los pueblos de tierras bajas con la CIDOB con la comisión de senadores y la comisión política-técnica de la VII Marcha[1].

b) Nuevas Unidades territoriales sobre la base de Territorios indígenas originario campesinos

Una de las demandas de la CIDOB, y que fue parte de la plataforma para iniciar la VII Marcha, el 21 de junio, era el reconocimiento del Territorio Indígenas Originario Campesino (TIOC) como Unidad Territorial una vez que acceda a la autonomía, esta propuesta, en rigor, ya estaba incorporada en al versión del Ministerio de Autonomías, y en la nueva versión se ratifica[2], como se ve en el cuadro siguiente:

Versión de la Ley Marco de Autonomías presentada por el órganos Ejecutivo a la Asamblea Legislativa

Versión de la Ley Marco de Autonomías aprobada por la comisión mixta

Art. 15

(CONFORMACIÓN DE NUEVAS UNIDADES TERRITORIALES).

Los territorios indígena originario campesinos y las regiones pasarán a ser unidades territoriales una vez que, cumpliendo los requisitos de ley hayan decidido constituirse en autonomías indígena originario campesinas o autonomías regionales, respectivamente

Art. 15-I (CONFORMACIÓN DE NUEVAS UNIDADES TERRITORIALES).

Los territorios indígena originario campesinos y las regiones pasarán a ser unidades territoriales una vez que, cumpliendo los requisitos de ley, hayan decidido constituirse en autonomías indígena originario campesinas o autonomías regionales, respectivamente

Este artículo sugiere que se reconoce la

unidad territorial

antes de la

cualidad gubernativa

de la Autonomía IOC, que es posterior a la aprobación de los Estatutos. Sin embargo esta posibilidad de constitución de unida territorial se complejiza porque el Art. 54 II-2 plantea: “En el caso de que la jurisdicción de la nueva entidad territorial no estuviera legalmente reconocida deberá haberse aprobado la ley de creación de la unidad territorial correspondiente”. Esto puede burocratizar y retardar la creación de la unidad territorial a partir de la TIOC.

c) Dificultades y contradicciones en el acceso a la autonomía IOC y en la elaboración y aprobación de estatutos

No parece haber coherencia entre la forma establecida para el acceso a las AIOC, la elaboración de los estatutos y su aprobación. Según el Art. 50 4, la decisión para el acceso a la AIOC es por normas y procedimientos propios y tiene carácter vinculante; la elaboración de los estatutos es también por normas y procedimientos propios, como indica el Art. 53 5. Pero la aprobación de los mismos es por normas y procedimientos propios y por referendo, como se señala en el Art 54-III: “En los territorios indígena originario campesinos que constituyan su autonomía indígena originaria campesina, el estatuto autonómico se aprobará mediante normas y procedimientos propios y, luego, por referendo… “ En el referendo participan los miembros de la nación o pueblo indígena originario campesino titular de los Territorios Indígena Originario Campesinos, y las personas no indígenas con residencia permanente dentro de la jurisdicción territorial de la autonomía indígena originario campesina.

Esto muestra dos incoherencias: en el acceso a la AIOC, las normas y procedimientos propios tienen fuerza vinculante, pero en la aprobación de estatutos ya no, porque se requiere de un referendo. La otra incoherencia es plantear la aprobación de los estatutos por mecanismos propios cuando lo que tiene fuerza vinculante son los resultados del referendo[3].

La propuesta formulada por la CIDOB indicaba en qué casos se debían utilizar las normas y procedimientos propios y en qué otros casos el referendo, pero no fue tomado en cuenta.

Lo que sí es un acierto, haber incluido en el parágrafo IV del Art. 54 la demanda de la CIDOB en el sentido que “En los territorios indígena originario campesinos, en los que exista población no indígena en condición de minoría, el estatuto de la Autonomía Indígena Originario Campesina garantizará los derechos establecidos en la Constitución Política del Estado”.

En otro ámbito, la CIDOB y CONAMAQ han propuesto modificar y flexibilizar la base poblacional para acceder a la Autonomía IOC, en tierras altas con 4.000 habitantes, y en pueblos minoritarios, menor a 1.000 habitantes, siempre que demuestren la sostenibilidad de la viabilidad gubernativa. En la versión anterior se exigía, además, la viabilidad territorial, que en la nueva versión ha sido eliminada en el marco del acuerdo con la CIDOB.

e) Incertidumbre sobre los recursos económicos para Autonomías indígena originario campesinas

El texto de la propuesta de Ley se mantiene tal cual, no modifica nada la actual distribución de los recursos económicos para poner en marcha las autonomías, que implica la asunción de nuevas competencias. El nuevo “pacto fiscal” del que se ha hablado en las últimas semanas no sólo que se posterga sino que queda en la incertidumbre; la posibilidad de concretarlo con base en el nuevo censo de población y vivienda no ha sido incluida en la nueva versión.

En el caso de las autonomías indígena originario campesinos la situación es más dramática, los puntos 6 y 8 del Art 106 dejan prácticamente en la incertidumbre a este tipo de autonomías. El punto 6 indica que “Las transferencias provenientes de regalías departamentales por explotación de recursos naturales, establecidas mediante normativa vigente y la ley del gobierno autónomo departamental”, en tanto que el punto 8 indica: “Las entidades territoriales autónomas indígena originaria campesinas percibirán los recursos por transferencias de coparticipación tributaria e Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), de acuerdo a los factores de distribución establecidos en las disposiciones legales en vigencia.”

La Disposición transitoria tercera parágrafo I complica aún más la situación, puesto que tendrán que competir autonomías municipales e indígena originario campesinas por los mismos recursos del presente, cuando se indica que “Para el financiamiento de sus competencias y de acuerdo a lo señalado en la presente Ley y disposiciones legales en vigencia, las entidades territoriales autónomas municipales y las entidades territoriales autónomas indígena originario campesinas, percibirán las transferencias del nivel central del Estado por coparticipación tributaria, equivalentes al veinte por ciento (20%) de la recaudación en efectivo…” de diversos tributos. Estos recursos de coparticipación se distribuirán de acuerdo al número de habitantes de la jurisdicción de la entidad territorial autónoma (parágrafo II).

En el caso del IDH, en la normativa vigente lo único que existe de manera explícita para los pueblos indígenas en cuanto a distribución del IDH, es el Fondo Indígena, cuya finalidad es para inversión productiva y no es para financiar el funcionamiento de las Autonomías IOC. Incluso se financia con estos recursos actividades o rubros que debieran ser cubiertos con recursos del Tesoro General de la Nación.

d) Titularidad de las tierras comunitarias de origen TCOs

La actual versión de la Ley, en el marco de los acuerdos con APG, establece en su Disposición final primera que “La categoría de territorio indígena originario campesino incorporada en la nueva Constitución Política del Estado en su naturaleza de Tierra Comunitaria de Origen o territorio indígena originario campesino tiene como únicos titulares del derecho propietario colectivo a los pueblos que los demandaron, a los pueblos indígena de tierras bajas o los pueblos originarios de tierras altas, según corresponda”.

Esta inclusión es importante porque algunos “terceros” u otros sectores que habitan en las TCO interpretaban que accediendo a la Autonomía IOC, su propiedad se convertiría en propiedad colectiva, o también interpretaban que ellos podían llegar a ser copropietarios de la TCO.

(*)Lorenzo Soliz es Director General de CIPCA y Juan Carlos Alarcón es especialista en el tema de Autonomías de la Unidad de Acción Política (UAP)

[1] Realización de una reunión de concertación con dirigentes de la CIDOB y representantes de la Séptima Marcha Indígena, en Ascensión de Guarayos (3 y 4 de julio), para recoger sus planteamientos y la atención de los mismos como insumos para Ley Marco de Autonomías, para su respectiva consideración y análisis en la Comisión Mixta.

[2] Es importante aclarar que la propuesta de la CIDOB fue hecha sobre una versión anterior, pero fue incluida por el Ministerio de Autonomías en la versión presentada a la Asamblea Legislativa.

[3] Esta misma dificultad se presenta en los Arts. 292, 293 y 275 de la CPE.