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Actualizado el 2010-07-04 a horas: 23:40:00

Crisis de Estado y proceso constituyente

Los Ejes de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia

Carlos Romero Bonifaz *

A partir del año 2000, después de la denominada “Guerra del Agua” que tuvo como epicentro la ciudad de Cochabamba, se produce la ruptura de la hegemonía del sistema político y se pone de manifiesto el agotamiento del modelo de desarrollo neoliberal y del régimen de “democracia pactada”. A su vez, las constantes movilizaciones sociales configuran un escenario de conflictividad social y política que expresa profundas fracturas del Estado boliviano. Sin embargo, ¿cuáles fueron las causas que provocaron la crisis de Estado?

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El modelo neoliberal se caracterizó por incorporar orgánicamente los sectores estratégicos de la economía nacional al capital transnacional y concebir como principal agente económico al inversor externo. Los resultados, sin embargo, fueron deficitarios: extranjerización del excedente económico, debilitamiento de la soberanía nacional, mayores brechas de desigualdad, fragmentación social, terciarización de las relaciones laborales, sobre corporativización política.

Antes de la capitalización o privatización de las empresas del Estado, los ingresos que éstas generaban cubrían el 70 por ciento del gasto público. Después de la capitalización, sus aportes se reducen significativamente. El análisis del presupuesto público ejecutado en la gestión 2003 nos permite observar que los ingresos fiscales derivados de las transferencias de las empresas capitalizadas apenas representan el 11 por ciento del total, de los cuales las empresas petroleras sólo trasfieren el 5.9 por ciento. Los otros ingresos provienen en un 34 por ciento de préstamos internos y externos, 6 por ciento donaciones, 34 por ciento impuestos pagados por la población y 15 por ciento otros ingresos (Romero, 2008).

Nótese que los préstamos y donaciones constituían la fuente de ingresos fiscales más importante: 40 por ciento del total. Si bien Bolivia fue beneficiaria de los programas HIPIC o de condonación de deuda pública externa a favor de países altamente endeudados, el impacto de estas medidas no disminuyó la deuda, sino más bien modificó su estructura. En efecto, la deuda bilateral se redujo significativamente, empero, la deuda multilateral se incrementó notablemente. Del total de préstamos contraídos por el país, 92 por ciento representaba deuda multilateral y sólo 8 por ciento deuda bilateral.

Entre el incremento de la deuda multilateral y el debilitamiento de la soberanía nacional existe una relación directa. La aprobación de los préstamos estuvo acompañada por la imposición de medidas económicas de profundización de las políticas de libre mercado por parte de los organismos multilaterales: Banco Mundial (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, no sólo la deuda externa se había incrementado, sino también la interna, por la vía de las transferencias del fondo de capitalización individual al pago del Bono Solidario para personas de la tercera edad (Bonosol), que no alcanzaba a ser cubierto por el fondo de capitalización colectiva que debía recepcionar las utilidades de las empresas capitalizadas.

Consideración especial merece la renta petrolera que, de un total anual de utilidades estimado en 1.500 millones de dólares, apenas transfería al Tesoro General de la Nación 180 millones de dólares, extranjerizándose el excedente económico mediante la acreditación de utilidades de las empresas petroleras en sus países de origen.

A su vez, las empresas transnacionales priorizaron la inversión de capital constante antes que de capital variable, consiguientemente no crearon fuentes de empleo, lo que se sumó al cierre de las empresas estatales y al desmantelamiento de las manufacturas que operaban en torno suyo, profundizando los niveles de fragmentación social y terciarización de las relaciones laborales; el 83 por ciento de la población económicamente activa se encontraba inmerso en actividades de economía informal.

El incremento de la terciarización laboral, sumada a los altos niveles de desempleo y la constante pérdida del valor adquisitivo salarial por los sistemáticos impuestos indirectos cobrados a la población, contrajeron la demanda e incrementaron el promedio de desigualdad social, alcanzando una relación de 1 a 170 frente al promedio latinoamericano de 1 a 60, lo que significa mayor concentración de la riqueza.

Los efectos políticos de la fragmentación de la sociedad traducen una sobrecorporativización de la acción colectiva, en la que los intereses gremiales y regionales suelen sobreponerse a los de alcance nacional, más aún en estructuras económicas históricamente heterogéneas o en formaciones sociales abigarradas.

Por otra parte, el desarrollo de sistemas económicos distintos en una estructura económica heterogénea determina que los mismos coexistan en compartimentos estancos y se correlacionen en el mercado de intercambio de bienes, servicios y factores en condiciones asimétricas, ampliando las brechas de desigualdad social al promedio antes señalado.

En el área rural, las condiciones de vida y trabajo son aún más adversas puesto que el 90 por ciento de la población rural se encuentra en condiciones de pobreza en tanto que el 60 por ciento en situación de pobreza extrema.

Empero, ¿cómo es que este cuadro de fragmentación social y fractura política logra neutralizarse para la cohesión estatal? Al caracterizarse la población boliviana por su mayoría indígena y al haberse politizado la identidad etno-cultural, los indígenas utilizan esa condición para transversalizar todos los segmentos de la estructura social, logrando convertir su identidad en su principal capital político.

Sin embargo, ¿cómo se produce la articulación entre movimientos sociales y clases medias urbanas? La sincronización de las acciones colectivas de los movimientos sociales logra articularse a la de las clases medias urbanas en el momento en que los primeros abanderan la defensa de los recursos naturales: agua, gas, tierra, etc. Recordemos que se trata de culturas ancestralmente ligadas a la tierra y al territorio, lo que coincide con el carácter de fuerza centrípeta que adquieren los recursos naturales para el conjunto de los bolivianos y las bolivianas.

Por su parte, actores cívico-regionales impulsan el reconocimiento de autonomías departamentales como expresión natural de dinámicas económicas y políticas que proyectan recomposiciones del poder político con base territorial, expresando a su vez otro de los problemas estructurales que afecta la cohesión estatal: la cuestión regional.

El cuadro de situación anterior plantea la necesidad de transformaciones estructurales irreversibles en la estructura organizativa estatal y una redefinición de las reglas de convivencia colectiva. Con tal finalidad se convocó la Asamblea Constituyente y el Referendo Autonómico, eligiéndose constituyentes y consultando la aprobación de autonomías de modo vinculante a la Asamblea Constituyente el 2 de julio de 2006.

El marco de estos eventos fue la conjugación de tres factores a través de los cuales opera la transición a un nuevo sistema político y que han permitido preservar el régimen democrático: movilizaciones sociales y cívico-regionales, acuerdos políticos en niveles institucionales y consultas ciudadanas directas.

Las mayores contradicciones expresadas en el escenario nacional, en los últimos ocho años, tienen que ver con la defensa de los recursos naturales, la incorporación de los pueblos indígenas a la estructura estatal y la descentralización político-administrativa que efectivice la redistribución del poder político central hacia las regiones.

La nacionalización del gas y sus impactos positivos en la estabilización macroeconómica del país, la substancial mejora de la participación estatal en la renta petrolera y la generación de mecanismos redistributivos de participación en la riqueza, por parte de sectores altamente vulnerables, alcanzó tal legitimidad, que la medida jamás fue puesta en cuestión, resolviéndose, en lo fundamental, la pugna estatal por el control del excedente económico.

Sin embargo, la cuestión étnico-cultural y la problemática regional se mantuvieron como dos fracturas estatales cuya resolución implica, inevitablemente, transformaciones en la estructura estatal, asociadas a una recomposición del poder político, tanto en términos funcionales como territoriales.

2. Los principales contenidos de la nueva Constitución Política del Estado

Para la formulación del texto constitucional se ha adoptado una matriz universal de contenidos, cuyos ejes son los siguientes: Modelo de Estado y sistema de gobierno, Declaración de derechos, deberes y garantías constitucionales, Estructura funcional y territorial del poder público, Modelo de desarrollo económico-social y Procedimiento de reforma constitucional.

2.1. Modelo de Estado

“…Unitario, Social de Derecho Plurinacional Comunitario descentralizado y con autonomías…” (Art. 1).

El modelo de Estado expresa la ideología que inspira su organización. Comprende las diferentes teorías adoptadas en una Constitución para orientar la organización estatal. Esta parte del texto constitucional no es precisamente normativa, sino más bien declarativa, en la medida en que expresa la filosofía que da coherencia a las instituciones y disposiciones constitucionales. Según las corrientes doctrinales predominantes universalmente, se conoce dos tipos de Estados el unitario y el federal. Adicionalmente se agregan otras características que derivan de la realidad social de un país, para concebir su estructura estatal como multicultural, autonómica o de otra índole.

El modelo de Estado en la nueva Constitución hace converger tres ámbitos de la realidad social del país: la liberal, la comunitaria y la regional. El Estado se reafirma como 0, es decir, un sólo centro de poder político. Además se declara:

a. Social de Derecho, o sea, acoge la forma funcional liberal del poder público (democracia, división de poderes, sufragio universal, etc.) priorizando los intereses colectivos antes que los individuales.

b. Plurinacional Comunitario, porque admite su naturaleza multicultural, es decir que reconoce varias naciones, donde Bolivia es la Nación Mayor en la que convergen las naciones indígenas u originarias articuladas con base en su identidad cultural. La declaración del carácter plurinacional del Estado implica el reconocimiento de naciones y pueblos indígenas en condición de sujetos colectivos, consiguientemente, supone el reconocimiento de derechos colectivos. Dado el carácter folklórico asignado por las elites al factor cultural, no era suficiente caracterizar al Estado como Pluricultural.

c. Descentralizado con autonomías, como fundamento de distribución del poder público con base territorial, en perspectiva de lograr una adecuada articulación entre la estructura del Estado y los pueblos indígenas y las regiones (departamentos, provincias, municipios). En la interpretación del carácter autonómico de las entidades territoriales convergen dos líneas de pensamiento: la incorporación de “comunidades vivas pre-existentes al Estado” como fuente de la autonomía indígena y la descentralización de facultades ejecutivas, legislativas, reglamentarias y fiscalizadoras desde el centro hacia las entidades subnacionales.

Dada la existencia pre-colonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derechos a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley. (Art. 2)

El reconocimiento de la pre-existencia de los pueblos indígenas con relación a la nación boliviana, tiene dos utilidades prácticas: por un lado, reafirma su condición de colectividades (pueblos o naciones), lo que les otorga derechos colectivos (territoriales, culturales y de libre determinación); por otro, asigna a estos derechos carácter histórico, aunque no con alcances de reconstitución de sus territorialidades originarias.

Asimismo, hace equivaler la libre determinación de los pueblos a la autonomía indígena, en el marco de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, con lo que desaparece la amenaza de la autodeterminación con alcances similares a los reconocidos para los estados en el derecho internacional público.

En el caso de nuestro país, la construcción plurinacional se funda en la pre-existencia de indígenas que, en su calidad de sujetos colectivos, se asumen como naciones indígenas articuladas en torno a identidades culturales compartidas. La principal proyección se refiere a una comunidad política pluralista flexible, con multiniveles asimétricos, en la que se reconoce la autonomía indígena con base en sus derechos históricos.

De acuerdo a Xavier Albó (2005), el reconocimiento de la pre-existencia de los pueblos indígenas representa la verdadera originariedad de la Asamblea Constituyente y de modificación profunda de la Constitución Política del Estado como fundamento de transformación estructural del Estado.

2.2. Sistema de gobierno

I. El Estado adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres.

II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley:

1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la Asamblea, el cabildo y la consulta previa, entre otros. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo.

2. Representativa, por medio de elección de representantes por voto universal, directo y secreto, entre otros.

3. Comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otras (Art. 11).

El sistema de gobierno está formado por el conjunto de instituciones que correlaciona a los gobernantes con los gobernados. Traduce el ejercicio de la soberanía, sea de manera directa o delegada. Señala los alcances y límites de la representación política, así como los ámbitos de decisión directa de la ciudadanía.

En las constituciones anteriores, nuestro sistema de gobierno ha sido restringido a la democracia representativa o delegada, lo que derivó en un régimen monopolizado por los partidos políticos, restringiendo la participación ciudadana sólo al acto electoral. A su vez, el circuito de poder político controlado por los partidos distorsionó la institucionalidad del sistema debido a que los mismos se cohesionaban en función de relaciones clientelares antes que en compromisos programáticos de gestión pública.

La nueva Constitución combina las instituciones políticas liberales con las indígenas originarias. Entre las primeras, se da prioridad a las de participación ciudadana directa sobre las de decisión delegada (referendo, iniciativa legislativa ciudadana, revocatoria de mandato, consultas previas y otras). Incorpora también el reconocimiento de la democracia comunitaria que se caracteriza por la adopción de decisiones consensuadas, amplia deliberación, autoridades propias, participación directa, rotación de cargos.

La denominada democracia comunitaria tiene plena vigencia allí donde se la practique (Art. 26). Doctrinalmente se la conoce bajo la denominación de democracia deliberativa, puesto que prioriza la deliberación y consenso por encima del voto para la toma de decisiones.

La compatibilidad entre la elección por sufragio universal y la elección por procedimientos tradicionales, en pueblos indígenas, opera aún antes de la puesta en vigencia de la nueva Constitución. Actualmente, los pueblos indígenas han desarrollado sus propios sistemas políticos comunitarios traducidos en la designación de autoridades tradicionales con una serie de competencias de gobierno interno.

En la nueva Constitución se reconoce expresamente estos sistemas políticos en proyección a la conformación de nuevas entidades gubernativas, particularmente referidas al proceso autonómico, donde se prevé que la elección de representantes indígenas por procedimientos propios se desarrollará en las autonomías indígenas y que también se debería producir en los órganos deliberativos y normativos departamentales. Esta clase de construcción de representación política ha sido proyectada para las tierras bajas del país, aplicando los criterios doctrinales de los multiniveles asimétricos gubernativos, dada la condición de minorías poblacionales dispersas que caracteriza a estos pueblos.

Con relación al órgano legislativo nacional (Asamblea Legislativa Plurinacional), el proyecto de la nueva Constitución establece la siguiente normativa:

I. En la elección de asambleístas se garantizará la participación proporcional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (Art. 147).

II. La ley determinará las circunscripciones especiales indígena originario campesinas, donde no deberán ser considerados como criterios condicionales la densidad poblacional, los límites departamentales ni la continuidad geográfica (Art. 147).

La regla general es que se elige representantes poblacionales y departamentales por sufragio universal y directo (ver Art. 146.I). Si bien se prevé proporcionalidad de representantes indígenas, se refiere a la composición de candidaturas en listas electorales. Por su parte, las circunscripciones especiales que contemplen criterios de unidad sociocultural para la elección de representantes, proyectan la redefinición de jurisdicciones electorales, especialmente en tierras bajas, tomando en cuenta a las unidades culturales de esas regiones, a fin de mejorar la posibilidad de los pueblos indígenas del oriente para acceder a la representación legislativa.

Las circunscripciones electorales especiales garantizarán la presencia directa de pueblos indígenas en condición de minoría poblacional. En la Ley Electoral Transitoria se ha establecido un número de seis. En estas jurisdicciones electorales se aplica el criterio cualitativo antes que cuantitativo para construir la representación política.

2.3. Declaración de derechos, deberes y garantías constitucionales

Esta parte de una Constitución contiene los derechos reconocidos a su población, los que pueden ser individuales o colectivos. Incluye, también, las principales obligaciones o deberes que asume la población con el Estado y entre sí. Comprende, además, las garantías constitucionales o instrumentos que aseguran el cumplimiento de los derechos.

La Constitución ha recogido en su Declaración de Derechos las tres generaciones de derechos humanos, los mismos que tienen alcance universal.

TIPO DE DERECHOS Y CONTENIDOS

Derechos fundamentales

• A la vida

• Integridad física, psicológica y sexual (se prohíbe las torturas, tratos crueles, violencia doméstica)

• Al agua y alimentación (seguridad alimentaria)

• A la educación (universal para todos)

• Salud (universal sin exclusiones)

• Hábitat y vivienda

• A los servicios básicos (agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones)

Derechos civiles

• Autoidentificación cultural

• Intimidad, honor y dignidad

• Libertad de pensamiento, espiritualidad, religión y culto

• Libertad de reunión y asociación

• Petición individual o colectiva

• Inviolabilidad de domicilio y secreto de comunicaciones privadas

• Acceso a la información y comunicación

• A expresar y difundir libremente pensamiento u opiniones

• Libertad de residencia, permanecía y circulación en todo el territorio

Derechos políticos

• Participar en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o a través de sus representantes (sufragar, elegir, ser consultado, etc.)

Derechos de las naciones, pueblos indígenas, originarios y campesinos

• A su identidad cultural

• A existir libremente

• Territorialidad

• Libre determinación

• Protección de sus saberes tradicionales

• A que sus instituciones formen parte de la estructura del Estado

• A su hábitat (territorios)

• Educación intra-intercultural y bilingüe

• Salud

• Consulta

• Participación

• Reproducción de sus sistemas políticos, jurídicos y económicos

Derechos ambientales

• A gozar de un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado

Derechos económicos, sociales y culturales

• Educación (regular, alternativa, especial y superior, está compuesta por instituciones educativas fiscales, privadas y de convenio. Tiene carácter intra- intercultural y bilingüe, obligatoria hasta el bachillerato; la educación fiscal es gratuita en todos sus niveles. Se garantiza autonomías universitarias y las universidades privadas)

• Salud y la seguridad social (calidad de vida, bienestar, seguro universal y acceso a servicios públicos)

• Medicina tradicional (medicamentos naturales)

• Trabajo y empleo (en condiciones de dignidad, seguridad industrial, higiene, estabilidad laboral, salario justo, no discriminación)

• Propiedad privada (individual o colectiva, garantizando la sucesión hereditaria)

• Derecho de la niñez, adolescencia y juventud (al desarrollo integral, a crecer en el seno de una familia, a la identidad, a recibir servicios, a la formación integral)

• Familias (en las que todos los integrantes tienen igualdad de derechos, obligaciones y oportunidades)

• Adultos mayores (vejez digna, renta vitalicia, protección, recreación, descanso)

• Personas con discapacidad (protección familiar y estatal, educación y salud, comunicación con lenguaje alternativo, condiciones laborales, no discriminación)

• Personas privadas de su libertad (respeto a su dignidad, a comunicarse con su defensor y personas allegadas, a trabajar y estudiar en centros penitenciarios)

• Derechos de usuarios y consumidores (suministro de alimentos, medicamentos y productos de calidad, información sobre los contenidos de los productos y características de los servicios)

Fuente: CPE, Arts. 21 a 76

La nueva Constitución desarrolla de manera suficiente las distintas generaciones de derechos humanos (individuales y colectivos), jerarquizando los derechos colectivos, dándoles el mismo nivel que los individuales y estableciendo garantías para su implementación expresadas en políticas de Estado.

Destaca también el reconocimiento integral de los derechos colectivos: ambientales, de usuarios y consumidores y de los pueblos indígenas y naciones originarias. Adicionalmente se reconoce derechos especiales: niñez, adolescencia, ancianidad, personas con discapacidad, personas con privación de libertad.

Los derechos reconocidos en la nueva Constitución tienen las siguientes características: son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. Inviolables significa que el Estado debe protegerlos y garantizarlos. Universales porque todos los bolivianos y todas las bolivianas gozamos de ellos sin discriminación alguna. Interdependientes e indivisibles porque unos derechos dependen de otros, es decir están interconectados, por ejemplo, el derecho a la vida se efectiviza si existen adecuadas condiciones de salud, para que existan estas condiciones debemos evitar los daños ambientales de alto impacto y así sucesivamente. Progresivos porque se prevé que, a medida del desarrollo de la humanidad, nuevos derechos van emergiendo según las necesidades sociales y éstos serán reconocidos en la comunidad internacional y ampliarán gradualmente la presente Declaración de derechos.

Un aspecto novedoso de la Declaración de derechos es la categoría de “derechos fundamentales”. Se la ha incorporado para destacar derechos que son indispensables para preservar la condición y dignidad humanas, los mismos que pueden ser individuales (derecho a la vida) como colectivos (derecho a la educación y salud) frente a la tradición constitucional que tiende a ubicar entre los derechos fundamentales a aquellos de titularidad y ejercicio individual (civiles y políticos).

La Declaración de derechos de la nueva Constitución establece, con nitidez, la relación jurídica entre la población y el Estado, en la que la primera representa al sujeto activo titular del derecho, mientras que el segundo es el sujeto pasivo que debe cumplir un deber u obligación; en algunas ocasiones la formulación del deber jurídico es genérica, en tanto que en otras disposiciones se encuentra más desarrollada. Como ejemplos destacamos:

La dignidad y libertad de las personas son inviolables. Respetarlas y protegerlas es deber primordial del Estado (Art. 22).

Toda persona tiene derecho a la vida y a la integridad física, psicológica y sexual. Nadie será torturado, ni sufrirá tratos crueles, inhumanos, degradantes o humillantes. No existe la pena de muerte (Art. 15.I).

I. Toda persona tiene derecho a un hábitat y vivienda adecuada que dignifiquen la vida familiar y comunitaria.

II. El Estado, en todos sus niveles de gobierno, promoverá planes de vivienda de interés social, mediante sistemas adecuados de financiamiento, basándose en los principios de solidaridad y equidad. Estos planes se destinarán preferentemente a familias de escasos recursos, a grupos menos favorecidos y al área rural (Art. 19).

Incorpora, por otra parte, garantías constitucionales como instrumentos de defensa de los derechos cuando estos se encuentran amenazados o, efectivamente, han sido vulnerados. Las garantías jurisdiccionales están perfectamente desarrolladas en un capítulo específico; se refieren al principio de igualdad, la imprescriptibilidad de algunos delitos graves, la obligación de reparar, el debido proceso y otras. Asimismo se establece acciones de defensa de los derechos tales como la acción de libertad, de Amparo constitucional, de protección de privacidad, de inconstitucionalidad, de cumplimiento y la acción popular.

2.4. Estructura del Estado

La doctrina constitucional tradicional denomina a esta parte del texto constitucional como la parte orgánica, en virtud a que establece la organización del Estado. En realidad, sus disposiciones se refieren a la organización del poder público, la que se proyecta en dos sentidos: horizontal o funcional y vertical o territorial.

En el primer caso, asumiendo que el poder público es uno solo, se asigna funciones a distintos órganos especializados en su cumplimiento. La estructura territorial, por su parte, supone que la asignación de funciones recae en niveles territoriales, es decir, consiste en la distribución territorial del poder público.

Estructura funcional del Estado en la Constitución

ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO

Órgano Legislativo: constituido por la Asamblea Legislativa Plurinacional, integrada por 166 asambleístas, elegidos 36 en circunscripciones departamentales y 130 en circunscripciones plurinominales, uninominales y especiales. Sus potestades son legislativas y de fiscalización. No tienen inmunidad parlamentaria. Sus principales tareas son: legislar, aprobar nuevas unidades político administrativas (departamentos, provincias, etc.), el plan de desarrollo, presupuesto, medidas económicas en caso de necesidad, leyes tributarias y crediticias, préstamos, contratos estatales, venta de bienes públicos, tratados internacionales, sistema monetario y de medidas, elige seis miembros del Consejo Electoral, preselecciona candidatos del Tribunal Constitucional, autoriza salida de tropas militares e ingreso y tránsito de fuerzas extranjeras.

Órgano Ejecutivo: integrado por el Presidente(a), Vicepresidente(a) y Ministros de Estado. El Presidente(a) y Vicepresidente(a) son elegidos por mayoría absoluta de votos o por segunda vuelta. Tienen derecho a reelección consecutiva por una sola vez. El Presidente y sus ministros ejecutan la administración pública y la política interior y exterior, la seguridad y defensa y el cumplimiento de las leyes.

Las principales tareas del Presidente son: promulgar y hacer cumplir las leyes, dictar decretos y resoluciones, hacer cumplir sentencias de tribunales, preservar la unidad del Estado, dirigir la política interior y exterior, la administración pública, administrar las rentas estatales, presentar al legislativo el plan de desarrollo, el presupuesto y los informes de gestión, nombrar al Contralor(a), Presidente(a) del Banco Central, Regulador de bancos, Presidentes de entidades de función económica y social, su representante ante el órgano electoral, al Procurador, Ministros, Comandantes de las Fuerzas Armadas y Policía, presidir el Servicio de Reforma Agraria.

El Vicepresidente preside la Asamblea Legislativa y articula al legislativo y ejecutivo.

Órgano Judicial: tribunal constitucional para el control de constitucionalidad. Está integrado por magistrados elegidos por voto de una preselección que opera en la Asamblea Legislativa. Jurisdicción ordinaria: Integrada por un Tribunal Supremo con magistrados elegidos por voto; además tiene sus respectivos tribunales departamentales. Tribunal agroambiental como instancia especializada en materia agroambiental. La función disciplinaria y administrativa está a cargo del Consejo de la Magistratura.

Se reconoce también el Sistema Jurídico Indígena en el marco del pluralismo jurídico a condición de respetar la Constitución, las leyes y los derechos humanos.

Órgano Electoral: tiene a su cargo administrar procesos electorales, consultas ciudadanas (referendos, revocatorias de mandato) y el registro civil.

ÓRGANOS DE CONTROL Y DEFENSA Y SEGURIDAD

Contraloría General del Estado: presidida por un Contralor elegido por la Asamblea legislativa con funciones de control fiscal.

Defensor del Pueblo: se elige en Asamblea legislativa, vela por el cumplimiento de los derechos humanos y protege a la población frente a eventuales abusos de los servidores públicos.

Ministerio Público: integrado por un fiscal(a) general; fiscales departamentales, fiscales de materia y otros. Su función es defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad. El Fiscal General es elegido por la Asamblea Legislativa.

Procuraduría del Estado: defiende los intereses patrimoniales y públicos del Estado.

Control social: el pueblo participará en la toma de decisiones públicas y ejercerá control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado. La sociedad civil establecerá sus propias normas y funcionamiento para cumplir estas funciones.

Fuerzas Armadas: están constituidas por el Comando en Jefe, Ejército, Fuerza Aérea, Armada. Su misión es defender la independencia y seguridad del Estado, el honor y soberanía del país, el imperio de la Constitución, la estabilidad del gobierno, y además participa en el desarrollo integral del país. El serviciomilitar es obligatorio.

Policía: su misión es defender a la sociedad, conservar el orden público y el cumplimiento de las leyes en todo el territorio boliviano.

El principal problema de la estructura funcional del Estado ha sido la concentración del poder político que centralizaba las decisiones y la integración de los principales niveles de autoridad pública. Estas decisiones estaban a cargo del sistema político monopolizado por partidos políticos tradicionales que aprisionaron la participación ciudadana en los eventos electorales, abusando del régimen representativo, cohesionando el sistema político en torno a relaciones clientelares (“cuoteo de cargos públicos”).

La nueva estructura funcional reafirma la concepción liberal traducida en la separación de los órganos de poder y en el diseño de nuevas instituciones con mayor compromiso de mandatos programáticos con relación al pueblo, en correspondencia con un régimen político que refuerza la participación ciudadana frente al sistema democrático estrictamente representativo. El Presidente y Vicepresidente son elegidos de manera directa (por voto popular), sin mediación del Órgano Legislativo, lo que vincula programáticamente a estas autoridades con relación a la población y refuerza la independencia del ejecutivo con relación al legislativo.

De todas maneras, el nuevo diseño constitucional prevé que el Órgano Legislativo adopte muchas decisiones políticas fundamentales por mayoría absoluta de votos, lo que significa que el nuevo sistema político se cohesiona a partir de la mayoría política que, al mismo tiempo, controlaría los órganos legislativo y ejecutivo. Dado el carácter de sociedad diferenciada de nuestro país, lo ideal sería proyectar un régimen político que concretice una democracia de consensos, sobre todo, en la relación entre el gobierno central y las entidades autonómicas.

Si bien la integración de varias autoridades políticas se concentra en decisiones del legislativo y ejecutivo –órganos electorales, regulación del sistema financiero, defensor(a) del Pueblo, ministerio Público, contralor(a), presidentes de entidades con autonomía funcional o con autarquía, procurador(a), control de Justicia–, de todos modos ya no es de su potestad designar prefectos de departamento y autoridades jurisdiccionales máximas (Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional).

A nivel del Órgano Legislativo, las principales modificaciones están referidas a una estructura bicameral integrada por una cámara poblacional elegida en circunscripciones uninominales, plurinominales y especiales, y otra departamental, con cuatro representantes por departamento, elegidos bajo el sistema proporcional. El nuevo diseño de la cámara de representantes departamentales pretende lograr una correspondencia plena entre la votación obtenida por los partidos o agrupaciones políticas con relación al número de representantes departamentales.

En lo relativo a la Cámara de Diputados, se mantiene las circunscripciones uninominales y plurinominales, lo que garantiza representación poblacional territorializada, alianzas estratégicas para coadyuvar a la formación de la voluntad popular y acceso de las minorías políticas a la representación política. No se debe dejar de relievar tres conquistas históricas de la democracia en nuestro país: las circunscripciones especiales indígenas, la paridad y alternancia de género y el voto en el extranjero.

Con relación al Órgano Judicial, se proyecta un sistema de pluralismo jurídico al reconocer al sistema jurídico indígena con el límite del respeto a la Constitución, las leyes y los derechos humanos. Los motivos que orientan esta definición se refieren a la diversidad cultural que caracteriza a la población boliviana y a la concreción de la plurinacionalidad en la estructura jurisdiccional.

En la nueva Constitución, se asigna a la justicia comunitaria el valor de sistema jurídico bajo el razonamiento de que cuenta con normas y procedimientos propios (derecho consuetudinario), además de dotarse de autoridades a las que se reconoce competencia (legitimidad) para administrar justicia. Reconocer a la justicia comunitaria como sistema jurídico implica que el Estado deberá apoyar sus decisiones desplegando fuerza pública o trabajos periciales a requerimiento de sus autoridades y homologando sus decisiones legítimas cuando fuere necesario.

Se deriva a una ley de deslinde jurisdiccional la delimitación, coordinación y complementariedad entre la justicia comunitaria y la ordinaria. Sin embargo, se establece expresamente que el límite de la justicia comunitaria es el respeto a la Constitución, las leyes y los derechos humanos. Los bienes a los que se dirige preferentemente la justicia comunitaria se refieren a aquellos valores colectivos imprescindibles para garantizar la convivencia armónica de las comunidades y pueblos indígenas originarios.

De esto se desprende, en principio, que no debería haber mayores dificultades para la señalada compatibilización. Además, entre los acuerdos congresales para compatibilizar el texto constitucional, se incorporó, como base de la delimitación, la aplicación de la justicia indígena sólo a los integrantes de las comunidades o pueblos autoidentificados como tales.

Una segunda transformación estructural tiene que ver con la despolitización del sistema judicial ordinario en virtud a que la designación de sus máximas autoridades ya no será por “cuotas políticas” parlamentarias; estas autoridades serán elegidas por voto popular y democrático previa selección en función de méritos acumulados.

Se crea también el órgano electoral con las funciones conocidas de administrar procesos electorales y consultas ciudadanas, además de tener a su cargo el Registro Civil. En correspondencia con el nuevo sistema de gobierno, en el que tiene más importancia la participación ciudadana directa, se justifica el nuevo estatus de este organismo público, lo que a su vez plantea el desafío de profundizar su institucionalización, no existiendo suficientes directrices, al respecto, en el nuevo texto constitucional.

Por otra parte, se confirma las instancias de control fiscal (Contraloría General del Estado), defensa de la sociedad (Defensor del Pueblo), defensa de los intereses del Estado y la sociedad (Ministerio Público), reforzadas con la instancia de defensa de los intereses patrimoniales y públicos del Estado (Procuraduría General del Estado). Todas estas entidades públicas son inherentes a un régimen político democrático con sistemas de controles y contrapesos que salvaguarden su institucionalidad y legitimidad.

Complementariamente, se constitucionaliza el control social, que debe ser funcional y trasversal con relación a todas las entidades públicas. Los motivos que justifican la creación de esta instancia tienen que ver con la necesidad de la mayor transparentación posible de la gestión de los asuntos públicos y con un involucramiento creciente de la ciudadanía en los mismos.

2.5. Estructura territorial del Estado en la nueva Constitución

Es la organización del poder político del Estado en términos verticales o territoriales. Distribuye este poder en distintos niveles de organización político administrativa (departamentos, provincias, municipios, etc.), con la finalidad de construir su institucionalidad en todos los ámbitos espaciales del país.

Sobre la estructura y organización territorial, la nueva Constitución establece lo siguiente: • - Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos (Art. 269). La creación, modificación y delimitación de unidades territoriales se hace por voluntad democrática de sus habitantes (Art. 269).

- El régimen autonómico tiene los siguientes alcances: elección directa de autoridades, administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones.

- Los tipos de autonomía son: departamental, regional, municipal e indígena originario campesina (Art. 272). La autonomía regional sólo tiene facultad normativa administrativa, a diferencia de las demás que tienen adicionalmente facultad legislativa.

- Las entidades autonómicas tienen el mismo rango constitucional (Art. 276).

- Una Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará los procedimientos de aprobación de Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas municipales, transferencia de competencias, régimen fiscal financiero de las autonomías y mecanismos de coordinación entre el nivel nacional y las entidades autónomas (Art. 271).

- Los Estatutos y Cartas Orgánicas municipales adquieren la calidad de norma institucional básica de la respectiva entidad territorial (Art. 275).

Competencias de las Autonomías en la CPE

Autonomía Departamental

Competencias Exclusivas

Elaboración y aprobación de sus estatutos, planificación del desarrollo humano, empleo, consultas y referendos departamentales, ordenamiento territorial, energía, líneas férreas, transporte interprovincial, aeropuertos públicos, infraestructura departamental, estadísticas departamentales, personalidades jurídicas, sanidad e inocuidad alimentaria, fuentes alternativas de energía, deportes, turismo, impuestos, tasas y contribuciones especiales departamentales, comercio, industria, servicios, expropiaciones, presupuesto y fondos fiduciarios, archivos, bibliotecas, centros de información, empresas públicas departamentales, administración de regalías, servicios de desarrollo productivo, desarrollo económico, inversiones privadas, industrialización.

Competencias Concurrentes

Protección del medio ambiente, gestión del sistema de salud y educación, ciencia, tecnología e investigación, conservación de suelos, recursos forestales y bosques, servicio meteorológico, frecuencia electromagnética en el ámbito de su jurisdicción, promoción y administración de proyectos hidráulicos y energéticos, residuos industriales y tóxicos, proyectos de agua potable y tratamiento de residuos sólidos, proyectos de riego, protección de cuencas, administración de puertos fluviales, seguridad ciudadana, sistema de control gubernamental, vivienda, agricultura, ganadería, caza y pesca.

Competencias Compartidas

Régimen electoral departamental, servicio de telefonía fijo, móvil y telecomunicaciones, electrificación urbana, juegos de lotería y de azar, relaciones internacionales, regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo los gobiernos autónomos.

Autonomía regional

Sus competencias Exclusivas, Concurrentes y Compartidas serán las delegadas por el consejo departamental.

Autonomía municipal

Competencias Exclusivas

Elaborar y aprobar su carta orgánica, desarrollo humano, consultas y referendos municipales, empleo, medio ambiente, ordenamiento territorial, caminos vecinales, aeropuertos públicos locales, estadísticas municipales, catastro urbano, áreas protegidas municipales, fuentes alternativas de energía, sanidad, deporte, patrimonio natural municipal, fuentes alternativas, sanidad, deporte, patrimonio cultural, deporte, turismo local, transporte urbano, registro de propiedad automotor, impuestos, tasas y patentes municipales, infraestructura productiva, expropiación, presupuesto y fondos fiduciarios, centros de información y documentación, empresas públicas municipales, aseo urbano, infraestructura y obras de interés público, desarrollo urbano, alumbrado público cultura, espectáculos, publicidad, mancomunidades, micro riego, servicios básicos, áridos y agregados, desarrollo municipal, industrialización.

Competencias Concurrentes y Compartidas

Las mismas de los departamentos

Autonomía indígena originaria campesina

Competencias Exclusivas

Dictar su estatuto, gestión de formas propias de desarrollo económico, social, político, organizativo y cultural, gestión y administración de los recursos naturales renovables, planes de ordenamiento territorial, electrificación en sistemas aislados, mantenimiento y administración de caminos vecinales y comunales, administración y preservación de áreas protegidas en su jurisdicción, ejercicio de la jurisdicción indígena originaria campesina para la aplicación de justicia y resolución de conflictos a través de normas y procedimientos propios, deporte, patrimonio cultural, políticas de turismo, crear y administrar tasas, patentes y contribuciones especiales, administrar los impuestos de su competencia en el ámbito de su jurisdicción, aprobar el programa anual de operaciones y su presupuesto, planificación y gestión de la ocupación territorial, vivienda, urbanismo y redistribución población, promover acuerdos de cooperación con otros pueblos y entidades públicas, mantener y administrar sus sistemas de micro riego, fomento y desarrollo de su vocación productiva, infraestructura necesaria para el desarrollo en su jurisdicción, participar, desarrollar y ejecutar los mecanismos de consulta previa, libre e informada relativo a la aplicación de medidas legislativas, ejecutivas, administrativas que los afecten, preservación de su hábitat, desarrollo y ejercicio de sus instituciones democráticas.

Competencias Concurrentes

Organización, planificación y ejecución de políticas de salud y educación en su jurisdicción, conservación de recursos forestales, biodiversidad y medio ambiente, sistema de riego, recursos hídricos, fuentes de agua y energía, en el marco de la política nacional, construcción de sistemas de micro riego, construcción de caminos vecinales y comunales, promoción de la construcción de infraestructuras productivas, promoción y fomento a la ganadería y agricultura, control y monitoreo socioambiental a las actividades hidrocarburíferas y mineras que se desarrollen en su jurisdicción.

Competencias Compartidas

Sistema de control fiscal y administración de bienes y servicios, relaciones internacionales, participación y control en el aprovechamiento de áridos, resguardo y registro de los derechos intelectuales colectivos, referidos a conocimientos de recursos genéticos, medicina tradicional y germoplasma, control y regulación a las instituciones y organizaciones externas que desarrollen actividades en su jurisdicción, inherentes al desarrollo de su institucionalidad, cultura, medio ambiente y patrimonio cultural.

Fuente: Constitución Política del Estado, elaboración propia

Uno de los aspectos más importante en la reforma constitucional se refiere a la recomposición territorial del poder político. Las demandas legítimas de autonomías apuntalan la democratización del Estado en todo el territorio nacional. Este proceso pretende revertir dos fracturas estatales muy profundas: la desarticulación de la estructura estatal con relación a las regiones (departamentos) y con relación a los pueblos indígenas.

La nueva Constitución, en su Art. 1, caracteriza al Estado como descentralizado y con autonomías sustentadas en jurisdicciones territoriales. Respondiendo al mandato del Referendo de 2 de julio de 2006, se reconoce las autonomías departamentales con potestad para elegir a sus autoridades, aplicar facultades legislativa, normativo administrativas, técnicas, ejecutivas y de fiscalización.

Las autonomías departamentales cohabitan con otras modalidades autonómicas como las regionales, municipales e indígenas. Para la convivencia de estos niveles de gobierno se aplica criterios de diferenciación (cada modalidad autonómica tiene sus propias características), lo que garantiza que entre ellas se proyecten complementariedades antes que contraposiciones. Las autonomías regionales se podrán constituir mediante una asociación de provincias, municipios o territorios indígenas, a partir de la voluntad popular de su población, adoptando las competencias que les sean transferidas desde los Consejos Departamentales, adquiriendo facultad normativo-administrativa, no así legislativa como las otras modalidades de entidad autonómica.

Las autonomías municipales existen y se reafirman y fortalecen porque adquieren nuevas competencias. Asimismo, las autonomías indígena originaria campesinas tienen como base jurisdiccional sus tierras colectivas o las correspondientes a los municipios, según los casos, y como alcances la reproducción de sus instituciones culturales y su desarrollo con identidad. Entre sus instituciones destacan: la elección de sus autoridades originarias, la aplicación de su sistema de justicia y la gestión de su territorialidad.

En definitiva, uno de los pilares fundamentales del actual proceso de cambio es la asignación de cualidad gubernativa (autonomía) a las entidades territoriales. Este proceso permitirá desarrollar iniciativa y proyectar ciudadanía colectiva en función de dos tipos de identidades colectivas: regionales y culturales. En el caso de los departamentos que rechazaron la autonomía en el Referendo Autonómico de 2006, podrán reconsiderar su decisión en un nuevo referendo a realizarse el próximo 6 de diciembre.

2.6. Modelo de desarrollo económico social

Es el conjunto de teorías que orientan la definición de las políticas de Estado para promover el desarrollo económico y social de un país. Los modelos de desarrollo dominantes en el mundo son el capitalista y el socialista.

1. El modelo económico boliviano es plural, y está orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos.

2. La economía plural está constituida por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa.

3. La economía plural articula las diferentes formas de organización económica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribución, igualdad, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia. La economía social y comunitaria complementará el interés individual con el vivir bien colectivo.

4. Las formas de organización económica reconocidas en esta Constitución podrán constituir empresas mixtas.

5. El Estado tiene como máximo valor al ser humano, y asegurará el desarrollo mediante la redistribución equitativa de los excedentes económicos en políticas sociales, de salud, educación, cultura y en la reinversión en desarrollo económico productivo.

En la nueva Constitución se puede identificar tres elementos fundamentales sobre el modelo económico social: el ser humano como receptor de las políticas públicas, la variedad de sistemas económicos y los principios rectores de acuerdo a la realidad. Al reconocer al ser humano como el sujeto del desarrollo se pretende desmercantilizar las relaciones sociales, a partir de la vigencia plena de los derechos humanos individuales y colectivos.

El reconocimiento del carácter plural o diverso de la economía proyecta cuatro sistemas económicos: público, privado, comunitario y cooperativo. El sector público se orienta al control de los sectores estratégicos de la economía (recursos naturales, servicios públicos, telecomunicaciones, energía, transporte, etc.), consiguientemente, el control de los excedentes económicos generados, para su reinversión en la diversificación económica, la industrialización y el desarrollo social integral.

El modelo económico reconoce también la iniciativa privada otorgando seguridad jurídica a sus inversiones, en la perspectiva de que coadyuve al desarrollo económico social, responda al interés colectivo y se enmarque en las políticas, leyes y autoridades del país. El reconocimiento de la economía comunitaria en el modelo de desarrollo pretende reflejar a un segmento importante de la realidad social del país, como son las comunidades rurales, que se manifiesta en el conjunto de prácticas colectivistas y asociativas. Las cooperativas forman parte también de la estructura económica del país.

Los principios orientadores del modelo de desarrollo apuntan a lograr la justicia social, equidad y complementariedad, reafirmando el carácter social y comunitario de la organización económico social. Con la principal finalidad de alcanzar el “vivir bien”, concepto derivado de la cosmovisión indígena y que hace referencia al bienestar y solidaridad entre las personas y colectividades.

2.7. Recursos naturales

Disposiciones generales

- Los recursos naturales son de propiedad del pueblo boliviano, respetando derechos de propiedad sobre la tierra y de aprovechamiento sobre los recursos naturales.

- Los recursos naturales son de carácter estratégico y de interés público para el desarrollo del país.

- El aprovechamiento de los recursos naturales debe garantizar la sustentabilidad y equilibrio ecológico. Para conservar ecosistemas en determinados lugares, la explotación de los recursos naturales estará sujeta a una consulta a la población afectada.

- En las reservas fiscales no se pueden reconocer derechos a favor de particulares salvo autorización por necesidad pública.

- El Estado a través de entidades públicas, sociales o comunitarias asumirá el control y dirección sobre toda la cadena productiva referida a los recursos naturales. Para su gestión y administración se debe garantizar control y participación social.

La regulación relativa a los recursos naturales destaca tres elementos: la propiedad social, la gestión sostenible y la administración pública. Las constituciones anteriores declararon el dominio y propiedad estatal sobre los recursos naturales, lo que dio lugar a su privatización por administraciones de turno, tal como ocurrió con las reservas gasíferas. La nueva Constitución establece la propiedad social del pueblo boliviano por lo que ya no se podrá ceder derechos de propiedad, sino solamente de uso y aprovechamiento. Con esta medida se trata constitucionalmente a los recursos naturales como de carácter estratégico y de interés colectivo antes que de grupos o personas.

Con relación a la gestión de los recursos naturales, se articulará el aprovechamiento económico con la conservación ambiental y equilibrio ecológico, de tal manera que su uso se enmarque en políticas de ordenamiento territorial y de desarrollo sostenible, equilibrando los derechos de las presentes y futuras generaciones. Como parte de estas previsiones se contempla también que, en determinados lugares, caracterizados por su fragilidad o por poseer importantes riquezas naturales, se instituirá la consulta previa a las poblaciones locales a fin de generar mecanismos de monitoreo ambiental y otras medidas precautorias para la conservación de los ecosistemas.

La nueva Constitución restituye también el rol estatal en la economía en general y en la gestión de los recursos naturales en particular, dada la necesidad de apropiarse de las utilidades que genera su explotación como base de la promoción del desarrollo integral y de concretizar la soberanía política a partir de la soberanía económica.

2.8. Procedimiento de reforma constitucional

Se prevé dos procedimientos de reforma: uno total y otro parcial. La reforma total de la CPE sólo procede mediante Asamblea Constituyente, en tanto que la reforma parcial opera a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional por dos tercios de votos de sus integrantes. En ambos casos la aprobación definitiva de la reforma constitucional es una potestad privativa del pueblo mediante referendo.

Bibliografía:

Asamblea Constituyente, Constitución Política del Estado (La Paz, octubre de 2008)

Albó, Xavier, Ciudadanía étnico-cultural en Bolivia (La Paz: CIPCA, 2005)

Romero, Carlos, El proceso constituyente boliviano. El hito de la cuarta marcha de tierras bajas (Santa Cruz: Editorial El País, 2005), Constituciones comparadas y comentadas. Estados unitarios, federales, Autonómicos, socialistas, plurinacionales y multiculturales (Santa Cruz: Editorial El País, 2007)

Romero, Carlos, Börth, Carlos y Peñaranda, Raúl, “Bolivia: De la confrontación al pacto político” en Del conflicto al diálogo. Memorias del acuerdo constitucional (La Paz: Fundación Ebert y FBDM, 2008)

* Abogado, fue constituyente departamental por Santa Cruz y Presidente de la Comisión de Tierra/Territorio y Recursos Naturales de la Asamblea Constituyente. Ex Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, y actual Ministro de Autonomías del Estado Plurinacional de Bolivia.

Fuente: Miradas, Nuevo texto constitucional; International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, Universidad Mayor de San Andrés; 2010. http://www.idea.int/publications/bolivias_new_constitution/upload/inlay_miradas.pdf

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