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Actualizado el 2008-01-16 a horas: 21:22:21

Legalidad y legitimidad: a propósito de la crisis municipal

Marcos Coronado Pando[i]

En el tiempo, 1987 es el año en el que se instaura los gobiernos municipales de manera formal, en 1992 se dio una crisis municipal que dio lugar a nuevos lideratos y reacomodo de la política bajo una creciente crisis de representación. Es necesario recordar que en Bolivia la democracia (hasta la fecha) ha sido un proceso que tiende a identificar el proceso de legalización con el proceso de legitimación[ii]; caso excepcional es la elección directa del presidente Morales, en el caso del alcalde (de cualquier municipio), éste es elegido como concejal bajo principios de representación y decisión proporcionales en una circunscripción plurinominal de una lista de candidatos donde el primer candidato de la lista (supuestamente) cerrada es el candidato a alcalde, y ante la no elección por mayoría absoluta de alcalde, los concejales en el H. Concejo Municipal eligen al alcalde, el reconocimiento del ganador (partido o agrupación ciudadana) es saludable para el ejercicio de la titularidad del poder municipal pero no es suficiente. La historia nos muestra, en estos casi 20 años de democracia municipal, que existieron conflictos de estabilidad política[iii], particularmente en el municipio del Cercado del Departamento de Cochabamba.

Los cambios son necesarios y urgentes y es de esperar que se den para construir desde la nueva Constitución Política del Estado (CPE) una nueva democracia municipal donde se elija y no sólo se vote. El gobierno central, la Asamblea Constituyente y los prefectos en el “diálogo nacional” más allá de la discusión sobre la redistribución del “impuesto directo a los hidrocarburos (IDH), las autonomías y el texto constitucional deben reconocer el municipalismo existente e introducir en el texto constitucional todas los cambios necesarios que validen su reconocimiento, que hagan a la legalidad y legitimidad de los gobiernos municipales pero también asignar mayores recursos con el compromiso de mayores responsabilidades. Los pormenores de la conformación de gobiernos municipales y la elección de concejales deberá cambiarse en la CPE, también deberán plantearse modificaciones en el código electoral, la ley de partidos políticos y la ley orgánica de municipalidades de modo que se elija alcalde de manera separada de los concejales donde el principio de representación y decisión sea el de mayoría generando mayor gobernabilidad.

RESULTADOS ELECCIONES MUNICIPALES 2004

Provincia Cercado, Departamento de Cochabamba

Sigla partido/organización Votos A % B % C % CIUDADANOS UNIDOS 66.535 33,286 31,485 20,297 MOVIMIENTO AL SOCIALISMO 62.190 31,112 29,429 18,972 NUEVA FUERZA REPUBLICANA 19.790 9,885 9,365 6,037 UNIDAD CIVICA SOLIDARIDAD 19.569 9,790 9,260 5,970 OTROS PARTIDOS . . . 31.835 15,926 15,065 9,712 Validos 199.889 100,000 94,591 60,978 Nulos 8.599 4,069 2,623 Blancos 2.832 1,340 0,864 Emitidos 211.320 100,000 64,466 TOTAL INSCRITOS 327.803 100,000

Fuente: Elaboración propia en base a los datos de la Corte Nacional Electoral, 2004. www.cne.org.bo

Analicemos los resultados de la elección municipal en el Municipio de la Provincia Cercado de Cochabamba: 2 de cada 10 electores votaron por el CIU; 2 de cada 10 electores votaron por el MAS; 1 de cada 10 electores votaron por la NFR; 1 de cada 10 electores votaron por la UCS; 1 de cada 10 electores votaron por otros partidos …; si sumamos a todos los votantes que –efectivamente- votaron significa que sólo 7 de cada 10 electores participaron. Los 3 restantes electores no participaron ni participan en la formación del gobierno municipal, usan el disenso y el disentimiento[iv] (no participan ni son parte del sistema) de manera silenciosa y en uso de su libertad, entonces llenarse la boca con el “pueblo lo eligió alcalde” es un discurso vacío, no fue elegido alcalde, si no fue elegido concejal y en el H. Concejo Municipal los concejales lo eligieron como alcalde. Nada de esto sucedería si los concejales (11 en las Capitales de Departamento) fueran electos de manera uninominal en distritos municipales, si se elegiría alcalde municipal de manera separada a los concejales y –evidentemente- la legalidad estaría sustentada por una legitimidad de voto. La gobernabilidad no sería tema de la representación si no de la eficiencia y efectividad del alcalde.

En el presente, existe la censura[v] constructiva que permite evaluar la gestión de un alcalde después de un tiempo de gestión, en el Municipio del Cercado de Cochabamba a partir del informe del alcalde G. Gonzalo Terceros Rojas (Chaly) tal parece que se dará una crisis municipal por los siguientes factores explicativos:

(1) La experiencia en la gestión pública del aparato municipal, por parte de alcalde Terceros y de su equipo de trabajo y el conocimiento de la normatividad de su funcionamiento no debería haber dado lugar a improvisación en la nominación de cargos, abuso de autoridad, inoportuna e inadecuada ejecución de obras, compromisos y/o contratos de funcionarios a nombre de la H. Alcaldía Municipal, incumplimiento de la Ley, etc. que termina, hoy, en una crisis de legitimidad. Problemas de orden jurídico y legal que hacen al alcalde Terceros tardan en su resolución y son diferentes a los de la censura constructiva.

(2) Constituido el órgano deliberante, en uso legítimo del poder, elige al alcalde municipal, la investidura de éste está legalmente constituida[vi], sin embargo, el alcalde Terceros perdió legitimidad cuando el H. Concejo Municipal le quito su confianza, la ciudadanía no esta conforme con la gestión del alcalde, y el sólo acto de “censura” desatará una crisis en el Gobierno Municipal.

(3) Temprana electoralización del escenario político nacional por el referéndum aprobatorio del texto constitucional y el referéndum revocatorio de autoridades electas; con el consiguiente reacomodo de las estrategias electorales de los distintos actores políticos que desenmascaran la fragilidad y el “pragmatismo coyunturalista” del acuerdo Ciudadanos Unidos (CIU) y el Movimiento al Socialismo (MAS). Estratégicamente para el MAS es importante la capital de Cochabamba.

(4) Existen problemas internos en el CIU. La crisis interna de la agrupación ciudadana dará lugar al alejamiento entre sus líderes junto a grupos (sectores sociales) importantes de militantes, esta crisis del CIU le permite al MAS “aprovechar” la crisis municipal para reacomodo de “fuerzas políticas” al interior del Concejo Municipal y establecer un nuevo “pacto” y así asegurarse una mayoría circunstancial en el órgano deliberante.

(5) Ante denuncias de corrupción y uso incorrecto de recursos no se ha iniciado procesos que aclaren las mismas, no existe un proceso “interno” donde el ejecutivo (Alcaldía) tome la acción civil y penal en contra de alguien o algunos funcionarios. Si existe corrupción, esta se muestra como errores administrativos.

(6) No es posible pensar que el trabajo puede legitimar a las personas, entonces no sería muy necesario que la legitimidad del poder radique inalienablemente en el ciudadano y en su opinión. El 85% de ejecución presupuestaría que indica el alcalde Terceros esta bien, pero de cuánto?, de qué presupuesto? A inicio del 2007 se proyecto un presupuesto de 771.000.000 Bs. y los reformulados terminan con 550.000.000 Bs. y ejecutado 468.000.000 Bs.(la pregunta correcta debería ser: por qué no se recaudo lo inicialmente presupuestado, eficiencia y efectividad son temas de evaluación), entonces el 85% propagandizado hace referencia a los 550.000.000 del segundo reformulado y representa 61% del presupuesto (inicial) anual operativo (POA).

Por lo mencionado, para los que rechacen el informe del alcalde Terceros cabe la figura de censura constructiva a éste y para los que aprueben cabe un reacomodo en el ejercicio del poder. El alcalde Terceros, si se da la censura constructiva, recurrirá a la justicia e interpondrá un recurso de “amparo constitucional” contra el Concejo Municipal, esta figura jurídica dará lugar a una crisis de gobernabilidad y en ese orden se pondrá en mesa la legalidad y legitimidad.

Si bien el concejal Terceros fue elegido como alcalde en el H. Concejo Municipal, esto fue posible porque los concejales actuaron dentro el marco de la “Ley de Municipalidades” y depositaron su confianza en él, conviene recordar que la “legalidad” del Alcalde no proviene únicamente de la forma en que fue elegido, sino también de ajustar su mandato al marco normativo; esto es: Constitución Política del Estado, Ley Orgánica de Municipalidades, Ley SAFCO, etc.; más aún, si asumimos que la ciudadanía no eligió directamente a un Alcalde, sino votó por once concejales a través de los partidos políticos (bien o mal) y que éstos (los concejales) eligen Alcalde (bien o mal).

Que el alcalde Terceros reclame para sí la “legalidad” de su posición es discutible, más aún si se arroga la “legitimidad” de su mandato. Bobbio le diría al oído: ”…, se entiende por legalidad un atributo y un requisito del poder, por el cual se dice que un poder es legal o actúa legalmente o tiene carácter de legalidad cuando se ejerce en el ámbito o de acuerdo a las leyes establecidas o de algún modo aceptadas (...), se puede emplear la legalidad a propósito del ejercicio del poder y la legitimidad a propósito de la titularidad”[vii].

La legitimidad no implica únicamente que el gobernante se sienta “representante” de sus electores (ciudadanos) por la investidura que tiene, lo importante es que la comunidad, los vecinos se sientan “representados” en su gobernante, razón por la cual el alcalde Terceros (ante la posibilidad de una censura constructiva) debería pensar cómo llego a ser alcalde y a quiénes representa. Bien que mal y sujeto a discusión la democracia es un proceso que no termina en la elección de las autoridades o en la votación de los ciudadanos, su sustento no es sólo la legalidad sino también la legitimidad: “…consiste en la existencia de una parte relevante de la población de un grado de consenso tal que asegure la obediencia sin que sea necesario, salvo en casos marginales, recurrir a la fuerza. Por lo tanto, todo poder trata de ganarse el consenso para que se le reconozca como legítimo, transformando la obediencia en adhesión” [viii].

Las negociaciones políticas por una parte, y los argumentos jurídicos por otra, hoy por hoy, resultan ser insuficientes para el tratamiento del problema; es necesario la participación ciudadana (el referéndum, el plebiscito y la consulta ciudadana, hoy son mecanismos idóneos para el ejercicio legítimo del poder) a través de sus instituciones y organizaciones sociales, pero reconociendo que todas ellas son parte de una legitimidad del poder. Esto quiere decir, al final, apego a la ley y al estado de derecho y mostrar diálogo y tolerancia política para generar consensos vía acuerdos y compromisos.

¿Será que la solución está en el H. Concejo Municipal? La crisis municipal, existente o inventada, nos muestra problemas que hacen a la constitución misma de los gobiernos municipales y cómo estos se relacionan con la sociedad, con los electores, con los ciudadanos.

Lo cómodo para los concejales es su gestión; sin embargo el “buen gobierno” es también su responsabilidad y en estos casi 20 años de gobiernos municipales los cambios no fueron propuestos por sus actores principales, sino por la experiencia adquirida y los grados de conflicto que se generaron en las distintas gestiones municipales.

El poder no es orden exclusivamente, sino también es consenso, legitimidad y gobernabilidad y por supuesto censura y revocabilidad (la censura es parte de la ley de municipalidades pero la revocabilidad del mandato no lo es); es necesario por ello y a la brevedad un debate nacional sobre las reformas constitucionales referidas a los municipios, donde la opinión del ciudadano común tenga valor y se reconozca la revocabilidad del mandato. La revocabilidad del mandato ya no es un eslogan, discurso o propuesta política, debe ser un principio y un derecho constitucional del ciudadano frente al poder, frente a los usos del poder político.

El reto de una mayor participación e integración también es un reto de los intelectuales y no sólo un requerimiento popular o necesidad circunstancial, vayamos o encaminemos esa voluntad a mejorar las cosas, no todo esta dicho.

Cochabamba, 17 de enero 2008

[i] Docente de la Carrera de Sociología de la Universidad Mayor de San Simón en Cochabamba.

[ii] Sobre el desarrollo de la democracia en Bolivia y lo que significó y significa una economía política de la misma es necesario referirse a: Roberto Laserna: Productores de la Democracia. Cochabamba, CERES-FACES. 1992.

[iii] La estabilidad política tiene tres componentes: Comunidad (hace a los vecinos y la solidaridad), régimen (acuerdo mínimo en base a principios) y autoridad (legitimidad y eficacia decisional de los gobernantes). Leonardo Morlino: Estabilidad política en Diccionario de Política. Siglo Veintiuno Editores S.A., Madrid, 1982.

[iv] Disenso y disentimiento: Es el reconocimiento de la libertad de los ciudadanos a tiempo de elegir representantes, es no estar de acuerdo (de manera no violenta) con el sistema y con los candidatos en un proceso electoral, sin embargo cumple todos los deberes y derechos ciudadanos (esta registrado como elector) (Leonardo Morlino: Disenso en Diccionario de Política. Siglo Veintiuno Editores S.A., Madrid, 1982). Estos electores que no votan ni participan son considerados, en Bolivia, como ausentes y no se realizaron mayores análisis de su comportamiento, será necesario y deben ser tomados en cuenta si queremos mejorar la democracia.

[v] La censura es un mecanismo de evaluación de la autoridad y tiene tanta historia como existe política en el mundo, en la modernidad el referéndum, el plebiscito y la consulta son los mecanismos que se utilizan para evaluar y censurar a la autoridad. El cambio de autoridad como resultado de la censura, hoy es legal y tiene sustento en la Ley Orgánica de Municipalidades.

[vi] Para una mayor amplitud y precisión de los conceptos de “legalidad” y “legitimidad” se puede recurrir a Bobbio & Bobero: Origen y fundamentos del Poder Político. Enlace-Grijalbo. México D.F., 1985.

[vii] El desarrollo del concepto de “legalidad” fue extraído de Norberto Bobbio: Legalidad en Diccionario de Política. Siglo Veintiuno Editores S.A., Madrid, 1982.

[viii] Las referencias a la que acudimos para entender el concepto de “legitimidad” fueron extraídas de Lucio Levi: Legitimidad en Diccionario de Política. Siglo Veintiuno Editores S.A., Madrid, 1982.

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