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Actualizado el 2008-01-11 a horas: 13:30:44

Nueva Constitución Política del Estado y Estatuto Autonómico: La gestión de los recursos naturales

Cecilia Chacón

Los últimos años hemos presenciado la crisis del paradigma de desarrollo occidental que se manifiesta en el creciente deterioro ambiental y el agotamiento de los recursos naturales que no tienen la capacidad de renovación que el modelo productivo y el estándar de consumo de las sociedades “más desarrolladas” requieren para mantenerse.

Sequías, inundaciones, huracanes, terremotos, epidemias, hambrunas y otros desastres están alterando la vida en el planeta, cientos de miles de personas han muerto e innumerables especies de fauna y flora están en peligro de extinción o ya han desaparecido ante nuestra pasible mirada, mientras que las medidas que proponen algunos ambientalistas, gobiernos, empresas e incluso religiones no llegan a ser efectivas ante las dimensiones del problema.

En este escenario global, Bolivia ingresa en un proceso de reconfiguración del Estado y de las relaciones sociales existentes a través de dos procesos: la Asamblea Constituyente y las Autonomías departamentales, dos modelos que proponen a la población transformar la gestión ambiental y de los recursos naturales con el objetivo de mejorar la vida de los bolivianos y bolivianas y conservar y proteger el ambiente de una manera más efectiva.

Por ello el presente artículo presenta una breve introducción sobre el estado de la legislación ambiental vigente y luego el régimen de los recursos naturales en la Constitución Política del Estado vigente, confrontándola con las propuestas de la Nueva Constitución y el Estatuto Autonómico extrayendo en las reflexiones finales algunos elementos esenciales a partir de los cuales debería iniciarse un trabajo de compatibilización de ambos proyectos.

Legislación vigente sobre gestión ambiental y recursos naturales

En las décadas del ochenta y noventa el gobierno no tiene una política propia que oriente el desarrollo normativo ambiental, así que se adoptan fácilmente los lineamientos emanados de las políticas internacionales en la materia.

La ausencia de un enfoque holístico en la normativa vigente, ha generado cruces, obsolescencias y contradicciones que incrementan la dificultad de su aplicación efectiva, en general se puede decir que gran parte de la legislación ambiental y de gestión de los recursos naturales se ha caracterizado por:

Desarrollo normativo de vanguardia (tratados, leyes y decretos); pero deficiente efectividad en su aplicación.

La sectorialización y el descuido en el tratamiento de principios y leyes fundamentales para la gestión de los recursos, generando grandes vacíos.

La fragmentación de la institucionalidad y su constante transformación generando permanentes conflictos en materia de competencias, superposición de derechos de uso y acceso a los recursos, etc.

Incipiente desarrollo de capacidades técnico-administrativas a nivel local y departamental (GMs y prefecturas), para garantizar una adecuada implementación de la norma. Haciéndose imprescindible el rediseño de la descentralización de manera más integral y en mayor sintonía con la organización tradicional de los pueblos.

Ausencia de diseños de mecanismos de participación colectiva e individual en instancias de elaboración de políticas, administración o regulación. Existiendo cada vez mayor demanda por participación social efectiva que permita el desarrollo de políticas, normas e instituciones con legitimidad y eficacia

Este desarrollo de la legislación ambiental boliviana obedece entre otras razones al modelo de Estado liberal que redujo el rol de éste a simple regulador de la iniciativa privada dejando en manos del mercado y sus leyes el acceso a los recursos, su aprovechamiento y distribución; dando origen a políticas de sectorialización y descentralización que no sólo limitan las actividades del Estado-normador sino también terminan por debilitarlo en el transcurso del “achicamiento” del aparato estatal, perdiendo capacidades de planificación, ejecución, administración y de control. Estas medidas no consiguieron mejorar las condiciones de vida de la población mas vulnerable, al contrario generaron un acelerado deterioro ambiental y mayor pobreza y desigualdad social.

Es así que, a partir de la “Guerra del Agua” (2000), la “Guerra del Gas” (2003) el modelo es fuertemente interpelado por organizaciones sociales, indígenas y sociedad civil quienes en su mayoría se estructuran alrededor de la consigna de la defensa y recuperación de los recursos naturales para beneficio de toda la población.

Estos movimientos están en contra de la “apropiación privada” de los recursos naturales que pertenecen al pueblo boliviano y plantean la universalización del acceso a estos y a los servicios producidos con ellos, la participación en la toma de decisiones sobre su gestión; y finalmente la distribución equitativa de las utilidades que generan en beneficio de todos y todas los bolivianos y bolivianas.

En ésta lógica el actual gobierno plantea un cambio de orientación en el paradigma de desarrollo: el “sumaqamaña” o “vivir bien”, que propone la búsqueda de un estado de bienestar integral del ser humano tomando en cuenta no sólo los aspectos objetivos sino también los subjetivos, rompiendo con los modelos de desarrollo tradicionales basados en la acumulación material, el crecimiento económico y el bienestar hedonista del individuo; por el contrario se propone construir una relación armónica del ser humano con su comunidad y de ésta con su medio a través de una relación mutuamente complementaria que excluye la posibilidad de bienestar de uno sin los otros .

Sin embargo, en el marco de ésta cosmovisión no se ha llegado aún ha proponer la transformación de los patrones productivos ni de consumo; si bien el Plan Nacional de Desarrollo desglosa la proposición del “vivir bien” las políticas en materia de gestión de recursos naturales, desarrollo energético, etc. continúan en función de una visión económica orientada al crecimiento cuantitativo.

La necesidad de renovación del pacto social y la repercusión de estas demandas desembocan en la realización de la Asamblea Constituyente con el desafío de diseñar a través de una nueva Constitución Política del Estado (CPE) un modelo de Estado capaz de incorporar y permitir el desarrollo de las diversas expectativas y proyectos sociales en el marco de la integridad del país.

Por lo indicado, el tratamiento de los recursos naturales en las propuestas de nueva Constitución Política del Estado y de Estatuto Autonómico del departamento de Santa Cruz (el único presentado oficialmente hasta la fecha), a fin de ser legítimos y sostenibles deben recuperar estas demandas y ser capaces de articularse entre sí.

La Constitución Política del Estado vigente incorpora el tratamiento de los recursos naturales en la tercera parte de regimenes especiales dentro el Régimen Económico y Financiero y en el Régimen Agrario y Campesino.

Los artículos 132, 133, 134 parágrafo II y 136 constituyen toda una visión de organización económica que responda “a principios de justicia social” que se coloca por encima de los derechos individuales (Dermizaky,1996: 450) y de desarrollo nacional que asegure “para todos los habitantes, una existencia digna del ser humano”; en función de una política de gestión de los recursos naturales y bienes nacionales orientada al “desarrollo del país mediante la defensa y el aprovechamiento de los recursos naturales y humanos”.

La CPE Determina el “dominio originario del Estado” sobre los recursos naturales o bienes nacionales y que son todos aquellos a los que “la ley les da esa calidad” y también “el suelo y subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento”.

En cuanto a los recursos minerales y yacimientos de hidrocarburos los artículos 137, 138, 139 y 140 reconocen a “los grupos mineros nacionalizados como una de las bases para el desarrollo y diversificación de la economía del país, no pudiendo aquellos ser transferidos o adjudicados en propiedad a empresas privadas por ningún título” y en lo que respecta a hidrocarburos reza: “…son del dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Ninguna concesión o contrato podrá conferir la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos. La exploración, explotación, corresponden al Estado. Este derecho lo ejercerá mediante autoridades autárquicas o a través de concesiones y contratos por tiempo limitado…” permitiendo así la entrega de derecho de uso, aprovechamiento y explotación de los recursos naturales a personas privadas, naturales y colectivas.

El Art. 165 establece que las tierras son de “dominio originario de la nación” y que “corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria” y el Art. 170 prevé que la explotación de recursos naturales renovables será regulada por el Estado precautelando su conservación e incremento .

Una de las medidas más progresistas que recoge el actual texto constitucional está en el Art. 171 que reconoce, respeta y protege “los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional” en particular los relativos a sus tierras comunitarias de origen y el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, además del reconocimiento de sus autoridades y formas naturales de organización administrativa y jurídica, siempre que no sean contrarias a la Constitución y las leyes.

La propuesta de Nueva Constitución Política del Estado

La propuesta de nuevo texto constitucional que irá en consulta vía referéndum en las siguientes semanas dispone lo siguiente para la gestión de los recursos naturales:

Define la propiedad del pueblo boliviano sobre los recursos naturales y delega su administración al Estado (Arts. 310 y 349 parágrafo I, 357, 359, 372, 396), quien ejercerá el control de los procesos productivos y la industrialización de éstos ( Art. 351, 354, 356, 369, 370, 372, 375, 376, 377, 379, 386), en particular los no renovables (Art. 356, 360) “en el marco del respeto y protección al medioambiente” promoviendo políticas de redistribución de la riqueza entre la población. (Arts. 316, 319, 378, 381, 382, 383)

Reconoce el derecho de acceso de las personas al agua (Arts. 16, 373), y a los servicios públicos (Art.20, 378) y reconoce, respeta y otorga derechos propietarios individuales y colectivos sobre la tierra, así como derechos de uso y aprovechamiento sobre otros recursos naturales (Arts. 349 parágrafo II, 358, 388, 393, 394), el derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado (Arts. 33 y 343) haciéndolos imprescriptibles y se constituye en deber del Estado y de todos y todas los bolivianos y bolivianas su protección, defensa y uso sustentable (Arts. 109 inc. 14,15 y 16, 342, 346, 347, 380, 387)

Incorpora la figura de gestión participativa y control social en la gestión ambiental, que comprende a los Recursos Naturales además respetando los usos y costumbres de los pueblos indígena originario campesinos(Art. 345, 374, 385, 388)

El nuevo texto contempla también la participación social y en particular la indígena en los beneficios generados por el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales (Art. 353, 355, 368

En concordancia con los Arts. 3 y 4 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13-09-07 se reconoce la autonomía indígena (Arts. 290 al 297 y 305), y el derecho de los pueblos indígenas a su territorio (Art. 402); sin embargo se limita la obligación de la consulta previa que debe realizar el Estado respecto a la explotación de recursos en su territorio a los recursos naturales NO renovables (Art.30), pero el Art. 352 establece la obligación de consulta a toda la población es una contradicción que debe resolverse de lo contrario se estaría contraviniendo los Arts. 6 inc., a), 7, 13, 15 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de 27-06-89 y Art. 19, 26 ,32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13-09-07.

Se crea un la jurisdicción agroambiental para el conocimiento y resolución de las acciones relacionadas con los recursos naturales (Arts. 187 al 190)

El Estado protegerá los saberes y los conocimientos mediante el registro de la propiedad intelectual que salvaguarde los derechos intangibles de las naciones y pueblos indígena (Arts. 101, 103).

El nuevo texto constitucional hace un tratamiento particular de la Biodiversidad, Recursos forestales, hidrocarburos, minería, tierras e incluso de la Amazonía (Arts. 390 al 392) bajo los lineamientos generales precedentes. Todo ello se puede resumir en la propuesta de un Estado plurinacional que administra a nombre del pueblo los recursos naturales, priorizando su aprovechamiento y utilización con la finalidad de generar riqueza. En este modelo, el Estado desempeña un papel relevante como guardián y protector de los recursos, promotor de su industrialización y conductor de la economía y los procesos productivos, finalizando el circuito como garante de la redistribución justa de los ingresos derivados de la explotación, aprovechamiento y uso de los recursos naturales entre la población boliviana y en particular los pueblos indígena originario campesinos.

Estatutos Autonómicos: el caso de Santa Cruz

La necesidad de profundización de la democracia abriendo escenarios a la participación social directa, la desconcentración y descentralización de competencias y recursos ha llevado a la demanda de las autonomías departamentales legitimada mediante el Referéndum Vinculante a la Asamblea Constituyente llevado a cabo el 2 de julio de 2006 y que en estos días ha llevado a la presentación de la propuesta de Estatuto Autonómico del departamento de Santa Cruz.

La propuesta autonómica en materia de recursos naturales tiene las siguientes características:

El Gobierno Departamental tiene competencia exclusiva para ejercer la “potestad” legislativa, reglamentaria y ejecutiva en las siguientes materias: tierra, suelos forestales y bosques, aprovechamiento forestal, áreas protegidas, medio ambiente y equilibrio ecológico en la producción de bienes y servicios, uso sostenible de la diversidad biológica departamental y biotecnología, aprovechamiento hidráulico, hídrico e hidrológico, canales, regadíos, aguas minerales y termales, de interés departamental, autorizaciones, licencias y derechos para la provisión de los servicios que se desarrollen en el ámbito de su jurisdicción, caza y pesca, control del uso y asignación del espectro electromagnético departamental, entre otras (art. 6). La Asamblea Legislativa aprobará una Ley del Medio Ambiente para regular todas las actividades de producción de bienes y servicios (Art. 93)

El Estatuto crea dos regímenes de gestión para recursos naturales renovables, uno y el otro para los no renovables.

Los recursos naturales renovables son de propiedad del Gobierno Departamental ( ejercicio del derecho de disposición Art. 86 y 102); y garantiza el acceso “equitativo y democrático” a todo los bolivianos a través de la otorgación de “derechos” sujetos al manejo sostenible o preservación (Art. 89, 103,105, 108, 110, 111) y en el caso de la tierra al cumplimiento de la función social y función económico-social.

La gestión de los recursos naturales tiene la finalidad de proteger y mejorar la calidad de vida de la población en el tiempo “promoviendo la responsabilidad social y la solidaridad colectiva” (Art. 86) El “ejecutivo departamental”, es el rector de las políticas y de la promoción del desarrollo productivo y sostenible (Art. 94) otorgando incentivos financieros y tributarios al uso sostenible de los recursos naturales y la producción con valor agregado Ej: proyectos de ecoturismo, innovación genética pecuaria y de semillas, rehabilitación de tierras, etc. (Art. 97 y 98)

La gestión de los recursos naturales y por consiguiente la definición de las políticas para el aprovechamiento, conservación, protección y preservación de los recursos naturales es competencia del Gobierno Departamental (Art. 87) debiendo aprovecharlos sólo en condiciones de sostenibilidad y sin dañar el medio ambiente (Art. 88) para ello elaborará el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Uso del Suelo como instrumentos de planificación(Art. 101) y promoverá la educación ambiental (Art. 91)

Las Áreas Protegidas y otras unidades de conservación en el departamento son de utilidad pública y es prioridad y responsabilidad del gobierno departamental su administración y de cada habitante su conservación (Art. 90 parágrafo II). Es de interés departamental su conservación y restauración para “garantizar los servicios ambientales que brindan…en un régimen donde los beneficiarios de los servicios ambientales contribuyan económicamente para su sostenibilidad” (Art. 90 parágrafo I)

Los pueblos indígenas gozan de autonomía de gestión “para el aprovechamiento sostenible” de los recursos en sus comunidades y tierras comunitarias de origen (TCO) “en concordancia con las políticas ambientales de carácter departamental y municipal” y en respeto de sus usos y costumbres. (Art. 92) el Gobierno departamental fomentará “la generación de actividades productivas sostenibles en las TCO para generar “condiciones óptimas para su desarrollo con identidad y la preservación de su cultura y forma de vida” (Art. 99)

En materia de Recursos naturales no renovables el ejecutivo departamental se encargará del seguimiento, desarrollo normativo, elaboración de políticas departamentales sectoriales, promoción de la prospección minera (Art. 119), industrialización y fiscalización (Arts. 113, 114, 118, 120) de la producción de hidrocarburos y de la explotación minera velando por el pago de las regalías e impuestos que correspondan, además podrá asociarse con empresas públicas y privadas para la ejecución de proyectos específicos (Arts. 115,120 y 121).

Como se puede apreciar se propone un modelo de gestión de los recursos naturales basado en la propiedad local, favorece la administración privada de los recursos para generar ingresos, el gobierno departamental es protagonista en la definición de políticas y medidas de incentivo para el aprovechamiento e industrialización de éstos pero no de forma directa salvo en el caso de los recursos naturales no renovables en que se abre esta posibilidad.

En cuanto a la gestión esta es centralizada en el gobierno departamental, no hay políticas de participación social, tampoco de participación en la redistribución de ingresos producto del aprovechamiento de los recursos naturales a nivel intra e interdepartamental aplicando el principio de solidaridad, más bien se redistribuye el costo de la conservación de los “servicios ambientales”, no quedan muy claros los principios y objetivos de la gestión de los recursos naturales, sino mas bien la forma de su administración.

En cuanto a los pueblos indígenas el régimen que se les asigna es muy restrictivo en el marco de los avances internacionales y nacionales a la fecha en relación a la autonomía de gestión de su territorio, la ampliación de éste, derecho a la consulta, participación en la elaboración de políticas, etc.

Reflexiones finales

Las propuestas se explican por sí mismas y cualquier abundancia en intentos de explicación puede caer en la subjetividad y no ser propositiva, por ello se plantea que se deben compatibilizar estas propuestas partiendo de ciertos elementos esenciales identificados a partir de los procesos vividos, estos componentes se dividen en cuatro ejes que pueden orientar la discusión y se proponen en la matriz inferior.

Si bien es cierto que el momento que atraviesa el país es complejo por la polarización que se vive, agravada por la intolerancia que generan enfrentamientos violentos que amenazan repetirse de no encontrarse espacios de análisis y discusión democrática que permitan una salida concertada y pacífica. No menos cierto es que la “propiedad” y la gestión de los recursos naturales son un punto neurálgico en la dinámica política, económica y social del país, por todo ello el gobierno nacional y las prefecturas autonomistas debieran revisar sus propuestas con el propósito de armonizarlas en los elementos esenciales que le den unidad en el marco del Estado y reconozca la diversidad en el marco de los regimenes autonómicos.

La conjunción de estas dos propuestas debe contemplar además de la participación de las instituciones públicas la de los agentes cívicos, sociales y expertos articulados alrededor de una agenda de trabajo con un objetivo común: reducir los conflictos entorno a la gestión de los recursos naturales y la biodiversidad garantizando el aprovechamiento, cuidado y recuperación de los recursos de forma que su gestión sea democrática y beneficie a la población boliviana, tomando como punto de partida las lecciones históricas y los procesos que nos han puesto en este momento decisivo para el futuro de Bolivia.

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