Son solo los latifundistas que destinan la tierra a la especulación improductiva, o que la explotan con el trabajo servidumbral de los peones, los que no pueden demostrar cumplimiento de la Función Económico-Social de la tierra (FES), una estructura jurídica adoptada por la legislación boliviana emergente de la revolución nacional de 1952, como mecanismo redistributivo de la tierra concentrada por las diferentes formas de latifundio, en favor de las comunidades campesinas e indígenas.

1. LA OBLIGACIÓN DE CUMPLIR LA FES TIENE LEGÍTIMOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES

La Función Económico-Social de la tierra es una estructura jurídica adoptada por la legislación boliviana emergente de la revolución nacional de 1952, y, particularmente, de la reforma agraria producida en ese contexto histórico. Su significado fundamental es el de una obligación que la CPE y la ley, en función del interés común de la sociedad boliviana, imponen a los propietarios de predios medianos y de empresa, para que los mismos den a sus predios un uso productivo, sostenible y compatible con el interés público. Así, estos tres conceptos se integran en la estructura jurídica de la FES, y deben concurrir conjuntamente en el cumplimiento concreto de la misma.

Desde la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, y con posterior sustento en la CPE vigente, el incumplimiento de la FES constituye causal de reversión de la tierra, es decir, de la extinción del respectivo derecho de propiedad y el consiguiente retorno del predio en cuestión al dominio del Estado sin cargo a indemnización. Por otra parte, desde la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria (INRA), en el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, destinado a la regularización transitoria de los derechos agrarios en todo el territorio nacional, en el caso de predios medianos y de empresa cuyos títulos o antecedentes agrarios estén afectados de vicios de nulidad, situación generalizada en la realidad, solo se consolida la propiedad de la superficie que esté cumpliendo la FES.

El fundamento filosófico y jurídico de la FES radica centralmente en el precepto constitucional que establece el dominio originario del pueblo boliviano (de la nación en el anterior régimen constitucional) sobre la tierra, y, a partir del mismo, en las potestades del Estado boliviano, también constitucionalmente contempladas, de distribuir y redistribuir la tierra en representación del pueblo boliviano. Bajo estos principios de derecho, es pues absolutamente legítimo y razonable que el Estado boliviano condicione la propiedad privada de grandes superficies agrarias en función del interés general de la sociedad, y que, ante el incumplimiento de tales condiciones, recupere su dominio sobre la tierra con el propósito principal de su redistribución dentro del interés social.

2. LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LA FES HA TENIDO EFECTIVO IMPACTO REDISTRIBUTIVO

La Función Económico-Social de la tierra como obligación constitucional de la gran propiedad agraria, y su incumplimiento como causal de reversión de la propiedad agraria, constituyen el dispositivo anti-latifundiario central de la legislación boliviana, y, por lo tanto, el instrumento jurídico fundamental para la redistribución de la tierra, a su vez,social y políticamente asumida como el objetivo principal del proceso de reconducción comunitaria de la reforma agraria. Su efectividad, en este sentido, ha sido ampliamente corroborada por los hechos. Así, la estadística oficial, sólidamente elaborada por el INRA, da cuenta de que entre 2006 y 2009, bajo el régimen de la reconducción comunitaria de la reforma agraria, se redistribuyeron cerca de 4 millones de hectáreas, entendiendo, como indica el recto sentido común, que dicha redistribución consistió en trasladar el dominio de esas tierras, de actores empresariales concentradores de la tenencia agraria, a pequeños propietarios campesinos y, la mayor parte, a comunidades indígenas y campesinas. En casi todos los casos que componen esta realización redistributiva, el mecanismo jurídico centralmente empleado ha sido el de la verificación del cumplimiento de la FES, en la gran mayoría de ellos dentro del proceso de saneamiento, y, en algunos otros pocos, dentro de procesos de reversión con los que se daba exitoso inicio práctico a la aplicación de esta renovada figura legal. Si en los últimos años, a partir de 2011, no se ha continuado ejecutando procesos de reversión de manera creciente, como correspondía bajo los objetivos redistributivos del proceso agrario, y, por el contrario, se ha producido la supresión casi total de los mismos, no se debe a imposibilidades surgidas de la norma o de la realidad social en la que debe aplicarse, sino a las carencias de capacidad técnica y, sobre todo, de voluntad política en la administración agraria legalmente encargada de ejecutarlos. Esta supresión de facto de los necesarios procesos de reversión, ha sido la primera y silenciosa manifestación del acuerdo entre el gobierno central y el gremio agro-empresarial, que adquiere relevante formalidad y trascendental impacto regresivo del proceso de redistribución comunitaria de la tierra, con el proyecto de ley de pausa en la verificación de la FES.

3. SOLO LOS LATIFUNDISTAS Y TRAFICANTES DE TIERRAS ESTAN IMPOSIBILITADOS DE CUMPLIR LA FES

En el art. 2 de la ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, se ha adoptado una minuciosa regulación relativa al cumplimiento de la FES en los distintos rubros de actividad agraria legalmente considerados a ese efecto. Dicha regulación, en su mayor parte consensuada entre todos los actores sociales del agro, tiene un evidente carácter flexible y benigno frente a la realidad y posibilidades de los productores empresariales en su conjunto. En efecto, se establece en ella que se reconocerá como con cumplimiento de la FES, no solo las superficies efectivamente aprovechadas, sea con cultivos actuales o la que corresponde a la cantidad de ganado respectivo de acuerdo al parámetro de carga animal que aún sigue siendo el de la Ley de Reforma Agraria del 53 (5 has. por cabeza de ganado mayor), sino también las áreas en descanso, y superficies no trabajadas, por concepto de proyección de crecimiento, que fluctúan entre el 30 y 50 % de la superficie total del predio. Además, se exime del cumplimiento de la FES a las servidumbres ecológicas, independientemente de su superficie, permitiendo su permanencia en la propiedad respectiva.

En estas condiciones flexibles y benignas de la regulación legal, el común de los propietarios de predios medianos y de empresa que los dedican efectivamente a la producción, así esta sea precaria, escasa o incluso esporádica, no tiene dificultades ni imposibilidades para demostrar el cumplimiento de la FES. Son solo los latifundistas que destinan la tierra a la especulación improductiva, o que la explotan con el trabajo servidumbral de los peones, los que no pueden demostrar cumplimiento de la FES y, en consecuencia, no pueden conservar o consolidar legalmente la detentación ilegítima de las tierras que ocupan. Es ese precisamente el propósito de esta estructura jurídica, como mecanismo antilatifundiario y redistributivo central de la Ley de Reconducción Comunitaria de la reforma Agraria que, a su vez, tiene el objetivo principal de impulsar y normar la redistribución masiva de la tierra concentrada por las diferentes formas de latifundio, en favor de las comunidades campesinas e indígenas.

4. EL CUMPLIMIENTO DE LA FES ES PLENAMENTE VIABLE Y NATURALMENTE PERMANENTE

Pese a varios intentos que hizo el gremio empresarial en la discusión y negociación de la Ley de Reconducción Comunitaria, nunca pudo demostrar que en alguna actividad productiva agraria no pudiera apreciarse el cumplimiento de la FES, en las condiciones legalmente reguladas que se refieren en el apartado anterior, de manera permanente. Por el contrario, la discusión y análisis del tema permitió corroborar que todos los procesos productivos por medio de los cuales se cumple la FES, natural e inevitablemente se materializan en el terreno de manera tangible y permanente. Aun en los casos en los que esas actividades hayan sido paralizadas o abandonadas, siguen siendo verificables in situ por varios años, como ocurre con las superficies donde existieron cultivos o en los barbechos, y, por lo tanto, continúan permitiendo la verificación del cumplimiento de la FES en los procesos legales.

No obstante, su último intento de quitarle a la ley su potencialidad redistributiva y preservar los intereses del latifundio y el tráfico de tierras, fue exigir una periodicidad de 5 años en la verificación del cumplimiento de la FES, lo que, pese al expreso apoyo brindado por el vicepresidente García Linera en las reuniones internas de alto nivel en las que el gobierno trató el tema, fue rechazado por advertirse, con total claridad, que habría afectado letalmente el proceso masivo e inmediato de redistribución de la tierra que se asumía como propósito fundamental del nuevo proceso agrario. Sin embargo, se adoptó la periodicidad de dos años en la verificación del cumplimiento de la FES, actualmente vigente, como una pura concesión al sector empresarial, destinada a disminuir la resistencia violenta y subversiva con la que no solamente obstruía el desarrollo del proceso agrario, sino que amenazaba la continuidad del propio proceso de cambio en su globalidad, y en la certeza, afortunadamente corroborada en los hechos posteriores, que tal periodicidad menor no afectaría significativamente el desarrollo práctico del proceso redistributivo.

5. LAS POLÍTICAS AGRARIAS FUNDAMENTALES NO DEBEN SUBORDINARSE AL INTERÉS DE LA BANCA PRIVADA

El argumento que más utilizó el agro-empresariado para oponerse a que el cumplimiento de la FES sea de permanente verificabilidad, es también el más usado en estos días para justificar la pausa de 5 años en su verificación: que la banca privada, de la que depende total e inevitablemente su financiamiento, no les concede plazos suficientemente largos en sus créditos, por el temor de perder las garantías hipotecarias, otorgadas en los predios agrarios, en procesos de reversión por incumplimiento de la FES. Este argumento es absolutamente inaceptable, y parece ser más bien un pretexto.

En primer término, cabe observar que los bancos privados son entidades suficientemente grandes, prósperas y eficientes en la gestión de sus negocios, como para implementar sistemas de control de sus operaciones crediticias que, en este caso, les permitan vigilar eficazmente el cumplimiento de la FES en los predios que garanticen sus acreencias. Este tipo de controles, en el sistema bancario, son habituales desde hace mucho tiempo, incluso en operaciones de magnitud financiera mucho menor a la de la producción agropecuaria empresarial. Así ocurre con los créditos de vivienda, en los que el banco aplica sistemas de control que suponen la verificación, documental e in situ, de la correcta ejecución del crédito y de la efectiva disponibilidad de la garantía. Más aun, cabe preguntarse si tales sistemas no están siendo ya actualmente aplicados a los créditos agrarios.

En cualquier caso, no es aceptable que las políticas públicas y la legislación nacional en un asunto de tanta trascendencia histórica y global para la transformación democrática de la sociedad boliviana, como la redistribución comunitaria de la tierra latifundiaria e improductivamente concentrada, deba subordinarse y postergarse por precautelar los intereses de la banca privada. Menos aceptable aun es que se lo haga por ahorrarle los pequeños gastos y molestias que supondría controlar sus créditos al sector agropecuario, a una banca que en los últimos años ha disfrutado de ganancias extraordinarias que nunca conoció en el pasado. Si existiera el problema de que la banca privada retacea su respaldo financiero a la producción empresarial agropecuaria, y esta fuera de interés para el conjunto de la sociedad, la muy razonable y legítima solución sería la de obligar legalmente a la banca a atender esas demandas insatisfechas que en ningún caso dejarían de ser un negocia para ella.

6. LOS PROCESOS DE REVERSIÓN SON ABSOLUTAMENTE NECESARIOS Y SOLO EL ESTADO PUEDE PROMOVERLOS CON LOS ALCANCES SOCIALMENTE REQUERIDOS

En algunas versiones gubernamentales, parece pretenderse que al restringir la pausa en la verificación de la FES a solo los procesos de reversión seguidos de oficio por las entidades públicas legalmente competentes al efecto, y no hacerla aplicable ni al proceso de saneamiento ni a los procesos de reversión seguidos a denuncia de las organizaciones sociales agrarias, no se afectarían significativamente las posibilidades redistributivas de la Ley 3545, expresadas en la continuidad de la verificación de la FES en los procedimientos exceptuados de la pausa. Podría decirse incluso que, en la experiencia práctica vivida hasta ahora, la verificación de la FES, con sus efectos redistributivos legalmente previstos, se ha producido casi íntegramente en el proceso de saneamiento y en muy pocos casos en procesos de reversión, y que, presumiendo la continuidad de esta realidad práctica, paralizar los procesos de reversión no tendría mayor impacto en el proceso agrario. Pero este es otro engaño en el proyecto regresivo de la pausa en la verificación de la FES.

Primero, resulta que si la situación recién mencionada se ha producido, no se debe a que los procesos de reversión no puedan ser efectivos, sino a que las propias definiciones legales determinan la aplicación necesariamente secuencial del saneamiento primero y la reversión después, en tanto no cabe extinguir, vía reversión, derechos que no estén plenamente regularizados y perfeccionados por el saneamiento. La única excepción a esta regla es el caso, meramente hipotético y sin ninguna concurrencia a la larga experiencia real del saneamiento, de propiedades exentas de vicios de nulidad en su tramitación que carezcan de cumplimiento de la FES, en el que sería aplicable la reversión dentro del saneamiento. Asimismo, esta situación se debe también a que en los últimos años, contando ya con una importante superficie de predios medianos y de empresa saneados hace más de dos años, incluidos muchos dolosamente saneados en anteriores gobiernos, no se han ejecutado procesos de reversión, jurídicamente pertinentes y socialmente necesarios, por la injustificada omisión de las autoridades públicas facultadas para ello.

Luego, es muy importante advertir que el proceso de saneamiento declinará significativamente en su potencialidad redistributiva debido a dos causas. Por un lado, que, teniendo el carácter transitorio en cuya virtud se aplica una sola vez, se ha aplicado ya a gran parte de las zonas del país donde es factible redistribuir la tierra por estar concentrada su tenencia, permitiendo la redistribución de importantes superficies. Por otra parte, porque la Ley 337 de Apoyo a la Producción de Alimentos y Restitución de Bosques, surgida de los mismos acuerdos históricamente regresivos de los que proviene la ley de pausa, ha liquidado legalmente una de las causales para declarar el incumplimiento de la FES dentro del saneamiento, de concurrencia fáctica más frecuente y, por tanto, de mayor impacto en la perspectiva redistributiva, como son los desmontes ilegales. La aplicación de esta ley bien llamada “del perdonazo”, determinará que entre 3 y 4 millones de has., en gran parte de vocación forestal, con desmontes ilegales, no podrán revertirse y redistribuirse en favor de comunidades, como manda la ley 3545, sino que serán consolidadas en la propiedad de los mismos actores empresariales que destruyeron el bosque en ellas.

Al mismo tiempo, se debe tener presente que, en el ámbito geográfico de la propiedad empresarial, es ya muy poca la tierra de vocación agrícola que queda por sanear, y que, casi la totalidad de las tierras fiscales disponibles, y las que en el futuro sean declaradas en esa condición por el proceso de saneamiento, son o serán de vocación forestal. Sin desestimar las importantes capacidades, tradicionales o potenciales, de las comunidades campesinas para el aprovechamiento forestal, corresponde reconocer que las expectativas más importantes de acceso a la tierra de las mismas, particularmente las de la región andina que son las más necesitadas al respecto, se dirigen a tierras de vocación agrícola, debido a las posibilidades mayores de darles un inmediato uso sosteniblemente productivo. Asimismo, conviene recordar que muchas Tierras Comunitarias de Origen (TCO) han visto su superficie considerablemente disminuida por la consolidación de la propiedad de terceros en el proceso de saneamiento,con el agravante de que en algunos casos el saneamiento fue dolosamente ejecutado en perjuicio indígena, y que sus resoluciones finales adquirieron ejecutoria, pasando a ser muy difícilmente modificables, ya durante anteriores gobiernos. La posibilidad de que estas TCO alcancen legítimamente las superficies que sus pueblos demandaron y que el Estado aceptó, radica exclusivamente en la reversiónde los predios de terceros situados a su interior que hayan caído en incumplimiento de la FES.

Además de estas limitaciones irreversibles o difícilmente superables en los efectos redistributivos del proceso de saneamiento, se debe tener en cuenta el razonamiento básico que conduce a la necesaria aplicabilidad de la reversión sobre predios saneados. El mismo radica en la razonable previsión de que, ante la persistencia de las mismas motivaciones económicas hasta hoy concurrentes, los predios que demostrando cumplimiento de la FES, se consolidaron en el saneamiento, bien podrían abandonar las actividades constitutivas de ese cumplimiento y caer en el uso especulativo o latifundiario de la tierra, haciendo inútiles los esfuerzos y costos del saneamiento para suprimir la concentración improductiva de la tierra. Por todo lo anterior, la plena aplicabilidad de los procesos de reversión, procedimentalmente centrados en la verificación del cumplimiento de la FES, son de la más absoluta necesidad social y pertinencia jurídica, salvo, claro está, que el Estado Plurinacional de Bolivia determine el abandono o la clausura del proceso de reconducción comunitaria de la reforma agraria.

Por último, la experiencia del proceso agrario ha demostrado inequívocamente que los procesos de reversión solo pueden desarrollarse con los alcances y ritmos requeridos para la efectiva continuidad de la redistribución masiva de la tierra, si responden a la iniciativa sistemática de las entidades públicas legalmente encargadas de la administración de la tierra, pues solo ellas disponen, o podrían disponer, de las capacidades técnicas, organizativas y logísticas indispensables para efectuar un sostenido y riguroso monitoreo del uso de la tierra a escala nacional o por lo menos regional, el que, a su vez, constituye la ineludible condición operativa para la amplia y exitosa aplicación de los procesos de reversión. Como es completamente natural y comprensible, las organizaciones sociales campesinas e indígenas, que son las que a partir de sus demandas de tierra y territorio están legítimamente interesadas en los procesos de reversión, carecen de las capacidad recién mencionadas en la medida necesaria para ejercer su derecho legal de denunciar el incumplimiento de la FES y motivar los procesos de reversión con los alcances también mencionados. Por lo tanto, pretender que la verificación del cumplimiento de la FES, quedando solo a cargo de las organizaciones sociales, pueda generar procesos de reversión en la magnitud requerida por las necesidades sociales de redistribución global de la tierra, es absolutamente engañoso e ilusorio.

* Abogado y ex viceministro de Tierra; septiembre de 2013.