Hasta el año 2008, nadie en su sano juicio hubiese pensado que en América Latina podrían ocurrir cambios sustantivos en las políticas de lucha contra el narcotráfico. En los últimos 50 años, el Hemisferio Occidental fue el escenario privilegiado para la aplicación de los moldes y estándares internacionales previstos en las Convenciones de la ONU y las distintas políticas de EE.UU. para luchar contra el narcotráfico. Sin embargo, no fue así y en poco tiempo el sistema político normativo fue perforado por una serie de iniciativas políticas, administrativas, legislativas y jurisdiccionales, de distinto rango ocurridas en diversos países de la región, de forma simultánea. Este articulo, pretende hacer un corte para describir y analiza, con una mirada de conjunto, los intentos de reforma de las políticas de drogas ocurridas, sus caracterizaciones, implicancias y resultados.

1. ¿A que nos referimos?

Cuando mencionamos en este trabajo a las políticas de drogas, sugerimos una temática muy compleja variada y dispersa que pretende abarcar el conjunto del problema, con sus ramificaciones. En este sentido, delimitaremos los distintos aspectos que cubren estas políticas en relación a aquellas sustancias con capacidad de generar alteraciones de la conciencia y el sistema nervioso central, caracterizadas, por lo regular, como ilegales o ilícitas. En concreto, la cocaína y sus derivados, la marihuana, la heroína, y en menor medida, las drogas sintéticas.

Particularmente incluiremos los aspectos en relación a la Oferta de Drogas, es decir todos los aspectos del cultivo de plantas y sus dinámicas, la transformación y producción de drogas a partir de aquellas, en los países denominados productores. También debemos contemplar todas aquellas iniciativas destinadas a promover el desarrollo rural en aquellas zonas susceptibles de producir cultivos ilícitos, en la medida que en su implementación han tenido que soportar las limitaciones y obstáculos que genera el orden económico internacional (los denominados términos de intercambio comercial), basado en una política subsidios a producto agrícolas alimenticios provenientes del Norte, por ejemplo, respecto de los que se producen en el Sur.

Luego, contemplaremos los aspectos relacionados a la Demanda de drogas susceptibles de generar dependencia, es decir “El paradigma dominante desde hace cien años es, en palabras sencillas, que ciertas sustancias que alteran el estado mental de quienes las consumen, no son deseables para la sociedad, y que por tanto su consumo, tráfico, producción y posesión deben ser evitados, o minimizados, o, lo deseable, eliminados”[1].

De este modo, las políticas encaminadas a tratarlas, han ido desde la prevención general y aquellas destinadas al tratamiento hasta aquellas que promueven el tratamiento compulsivo, las cortes de Drogas pasando por las experiencias de Reducción de Daños. Salvo algunas experiencias exitosas en el Cono Sur, particularmente en Brasil, Uruguay y Argentina[2], la aproximación institucional se ha caracterizado por la escasez de importancia, de recursos y una visión asistencialista del problema.

Finalmente, incluimos aquellas medidas relacionadas a la interdicción, policial y/o militar, que han marcado el rumbo de las políticas de drogas en el Hemisferio, por lo menos en los últimos 30 años[3]. Estas últimas pueden ser de carácter administrativo, penal y abordan lo policial, lo judicial, lo penitenciario, lo militar, los campos de los insumos químicos, el terrorismo relacionado a las drogas, el lavado de activos, etc.

El enorme problema de esta espiral interdictiva es que casi en su totalidad, se concentra finalmente en el ámbito carcelario, como respuesta final al problema. Por su parte, los Estados responden construyendo más cárceles, declarándolas en emergencia o poniéndolas bajo el mando militar. Esta situación ha determinado una situación de crisis humanitaria en el sistema penitenciario latinoamericano que ha dado pie a tantas masacres, matanzas y problemas en las cárceles en Honduras, Venezuela, Chile, etc. Esta situación caótica tiene como base la criminalización creciente por delitos relacionados a drogas, que ha sido debidamente documentado por ILANUD[4] y otros trabajos similares[5].

Gran parte de los países de América Latina, han adoptado medidas tendientes a fortalecer los mecanismos de interdicción, pasando por la cooperación para atender estos delitos trasnacionales, pero también llegando a extremos que lindan con el intervencionismo político o factico, como pueden ser los casos de Panamá (1989) y Granada, o, en menor medida, la presencia militar norteamericana en Manta (Ecuador), la extradición formal y la simplificada de cientos de colombianos, la (des) certificación anual de los países andinos de acuerdo a las conveniencias del Departamento de Estado, u, otros mecanismos cooperativos.

La aparición y evolución de políticas públicas nacionales y regionales en torno al erróneo concepto de “narco terrorismo”, proviene precisamente de experiencias y declaraciones de diplomáticos norteamericanos en Colombia (1984, Embajador Thumbs)[6]. En la actualidad, nuevamente los países de América Central sufren las consecuencias de una visión securitista proveniente de EE.UU a partir de la Iniciativa centroamericana por la Seguridad.

La verdad es que, en nuestros países la aproximación política y académica en la materia de las Drogas y la lucha contra su Tráfico Ilícito, por lo regular, ha estado sesgada en función de criterios, marcos e intereses, muy distintos a los de la salud pública. Así parecen atestiguarlo gran parte de los analistas, investigadores. Esta dependencia se reflejo, luego, con el advenimiento de las normas, instituciones y procedimientos para abordarla.

2. ¿Por qué América Latina no?

Existían al menos tres razones por las que muy pocos se pudieran atrever a considerar el territorio al sur del Rio Grande, como un escenario de prueba como un laboratorio para el cambio.

En primer lugar, por la propia trayectoria institucional y normativa de nuestros países, desde 1910, luego en 1949 y más tarde, en los años 60s en adelante. La gran mayoría de analistas como Del Olmo, Bagley[7], Vargas, De Rementería[8], concuerdan en afirmar que la historia reciente de nuestros países es que el problema y las formas de abordar el problema nos han venido importados en las tres facetas mencionadas (historia de la guerra contra las drogas, procesos de construcción de la información, y, los cambios ocurridos al interior de los EE.UU). El desarrollo de nuestras normas e instituciones públicas, ha seguido un mismo derrotero: vienen de afuera hacia adentro, carecen de sustento en la realidad, y más bien ésta se adecúa a los marcos político- jurídicos. Este derrotero ha estado caracterizado por la construcción del “drogo problema” y su progresiva securitizacion, la sucesiva ampliación de los tipos penales, el aumento desproporcionado de las penas, la reducción de garantías para consumidores, detenidos, procesados y presos.

Todas estas medidas comunes que fortalecen el poder punitivo de los Estados nacionales, han sido catalogadas como síntoma de eficiencia y mayor voluntad política por aquellos organismos y medios dedicados a relievar el modelo de control y su supuesta eficacia. Este paradigma, ha sido el signo de los tiempos en materia de lucha contra las drogas. Como dice Schuster:

“el modelo de distribución internacional del conocimiento se formuló a través de distintos organismos internacionales y con la participación de algunos organismos estatales de diversos países, incluso con el aporte de corporaciones privadas. Este modelo planteó fuertemente en las últimas dos décadas la idea de que, así como a fin del siglo XIX había países destinados a producir y comercializar materia prima no manufacturada y otros destinados a manufacturarla, a fines del siglo XX hay países destinados a producir conocimiento y otros destinados a aplicarlo”[9]

En la primera fase con la primera gestación del problema con la primera Conferencia de Opio de Shanghái en 1908, luego la aparición de las primeras convenciones internacionales en 1912, en el marco de la Sociedad de Naciones, hasta su desaparición en 1939. El advenimiento de la Organización de Naciones Unidas represento una nueva fase de los esfuerzos globales en la lucha contra el narcotráfico. Incluso algunos tratadistas de Derecho internacional mencionan que uno de los criterios para aceptar la participación de países latinoamericanos en el proceso de negociación de Versalles, fue la aceptación de la primera convención anti narcóticos.

En una segunda fase, podemos observar el proceso de condena de la hoja de coca, ocurrido entre 1949 y 1953, en el marco de la ONU y la OMS, a solicitud de los gobiernos de Perú y Bolivia. Los esfuerzos tardíos por intentar resolver el problema creado fueron intrascendentes. Luego de la decisión técnica, y su confirmación en los convenios internacionales, la ONU y los EE.UU empezaron sus políticas para atacar, condenar, reducir y finalmente desaparecer los cultivos de coca en su contexto cultural: Iniciativa Andina en 1989, Doctrina Bush, Plan Colombia en el 2000, Iniciativa Mérida en el 2005 y así, sucesivamente.

A pesar que entre 1890 y 1949 en algunos de nuestros países promovieron el comercio, producción e incluso la industrialización de la coca y sus derivados lícitos, como parte de la Balanza Comercial y la economía de nuestros países, sin embargo algunos sectores académicos interesados promovieron dicha condena que se constituyo en el germen, en la gestación del sistema internacional que luego serian las Convenciones de 1961, 1971 y 1988, y más exageradamente luego las Conferencias de las Declaraciones, las Estrategias, Iniciativas más concretas como el “Plan Colombia” y/o la “Iniciativa Mérida”.

En la tercera y más peligrosa de las fases, encontramos la intromisión directa de los EE.UU desde que el Presidente Nixon en 1972 y luego Reagan en los años 80, declararan el tema como asunto que afecta la seguridad nacional norteamericana. A partir de allí sucedieron una serie de medidas que afectaron las relaciones de EEUU con América Latina. Conceptos comunes de esa época fueron la cooperación unilateral, la interdicción policial/militar, la descertificación anual de ciertos países, la extradición en una dirección, la erradicación compulsiva.

Podemos poner sobre la mesa los impactos de las prolongadas relaciones con México, país vecino afectadas por los procesos migratorios hacia EE.UU, su calidad de país de tránsito de la droga procedente de América del Sur, el escándalo del agente Camarena de la DEA, la conformación y consolidación de las estructuras criminales organizadas (el caso de Suarez, Tijuana, el Golfo, etc), su convivencia con el poder político mexicano que se materializo en el escándalo del General Rebollo, hasta llegar a la “Iniciativa Mérida” y la prolongada guerra desatada entre el 2006 y nuestros días.

Lo mismo podemos decir de las relaciones con Colombia en su calidad de mayor productor mundial de cocaína procedente de los países andinos, en medio de un prolongado conflicto interno de 40 años de antigüedad. La dinámica de los grupos armados e irregulares desde la aparición de los carteles tradicionales de Cali y Medellín, la evolución de las FARC de un grupo político subversivo a un grupo delictivo asociado al narcotráfico y la extorsión, la formación de los grupos paramilitares hasta la concreción en las actuales BACRIM.

Un segundo motivo podía estar en el hecho que en temas tan complejos relacionados a la salud mental, la ciencia se ha desarrollado por fuera de la región y solo conocíamos las experiencias europeas, y quizás de América del Norte u Oceanía, de tratamiento distinto al represivo (Holanda, Inglaterra, Alemania y Suiza). Conceptos nuevos como Reducción de Daños, regularización, descriminalización/despenalización, tienen una largo historial fuera de América Latina. Por otro lado, la información y la evidencia científica han sido frecuentemente utilizadas para reafirmar los conceptos de reducción de la oferta, validando enfoques medico sanitario o represivos.

Así pues, la falta de experiencia y la dependencia metodológica y presupuestal a la cooperación internacional, impidieron la generación de suficiente material que avalara cualquier cambio profundo en las políticas de abordaje a esta problemática.

El tercer motivo para descartar nuestra región como escenario de prueba radica en que la prohibición comenzó a sentir su fracaso en los Estados miembros de la Unión. Desde que se debatió y perdió por escaso margen la Decisión 119 en California, hasta los resultados en Oregón y Washington (no DC) a favor del uso recreativo de la marihuana, comenzamos a evidenciar el ocaso de la prohibición en el epicentro de su gestación: el propio territorio norteamericano. Estas acciones pusieron en evidencia las profundas contradicciones entre la autoridad federal y los Estados[10].

3. Las Nuevas Formas y Dinámicas del Narcotráfico

Con el devenir de la globalización en la primera década del siglo XXI y la reconfiguración del nuevo orden internacional, el crimen organizado particularmente el relacionado a las drogas ilícitas, ha venido mutando en la escala global, hemisférica y regional.

Los mercados finales de la cocaína han pasado de los tradicionales mercados en EE.UU en los años 80 y 90, por el auge del abuso en Europa Occidental en la primera década del siglo XXI, y ahora, se vislumbra a Brasil como el mercado emergente de las drogas cocaínicas, a escala internacional.

Asimismo, como las rutas y medios de transporte utilizados, han evolucionado para distraer a las fuerzas encargadas de combatirlo: hemos pasado del transporte aéreo masivo de los primeros años a formas marítimas, fluviales y mas artesanales que se han compaginado con las nuevas oleadas de la migración, Sur/ Sur y Sur Norte. Por ejemplo, la ruptura del puente aéreo en la región andina ayudó a generar estos cambios

Las áreas de cultivo de hoja de coca, marihuana y amapola fueron fragmentándose, diversificándose, casi siempre a nuevas zonas más pequeñas, a las áreas de fronteras en el Trapecio Amazónico, el triangulo de la Triple Frontera en el Cono Sur, zonas alejadas en el VRAE, o en el departamento de Nariño.

Si hasta la década de los 90 eran necesarias más de 200,000 has de coca en los países andinos para solventar la demanda internacional de cocaína, esto se modifico en virtud de los cambios tecnológicos aplicados en el cultivo y transformación de la droga. Ya no mas el concepto de área de cultivo es determinante, sino el de producción de coca por has; hoy en día, según los propios datos provenientes del Informe Mundial de Drogas de la ONU, y de los semestrales Informes del Departamento de Estado norteamericano por país, no se requieren más de 140,000 has en total para satisfacer esta demanda:

En el caso de la estructura propia del tráfico, estas han evolucionado siguiendo los derroteros propios del modelo de libre mercado. Se producen actividades globales del crimen organizado que involucran diversas actividades ilícitas simultáneas (tráficos de recursos naturales, personas, armas y otros). Así por ejemplo, tenemos el reemplazo de los mal llamados carteles y los grupos paramilitares, hasta su desmovilización, por las nuevas formas de las BACRIM o bandas criminales, más pequeñas, flexibles pero con inmenso poder de control territorial sobre la base de la ilicitud y el ejercicio violento de la fuerza sobre la población.

La libre concurrencia ha sido un factor predominante del desarrollo del narcotráfico en América del Sur, que ha permitido a nuevos actores sociales y económicos involucrarse en distintos segmentos de la cadena del transporte de drogas. En el campo del crimen organizado, hemos atestiguado la ascensión de los carteles y mafias mexicanas que reemplazaron las grandes estructuras colombianas[11], provocando una contracción de la economía ilícita en ese país[12].

A nivel micro social, por un lado, los campesinos andinos han podido ingresar al mundo de la gran transformación de la PBC, incrementando sus ganancias al participar no solamente en la siembra, cultivo y cosecha, sino también en la primera transformación de la droga. Otros sectores como los jóvenes estudiantes y los migrantes, son incorporados en el transporte de pequeñas cantidades de drogas, dentro y fera de los territorios nacionales. Dentro de las ciudades sudamericanas, mayor cantidad de desempleados, transportistas pueden dedicarse al transporte y micro comercialización de drogas para llegar hasta los usuarios mismos.

Frente a esta nueva situación y dinámicas, y ante la insuficiencia de recursos y presupuestos, queda clara la asimetría que existe entre los Estados para enfrentar un problema de tamaña magnitud. Es por ello fundamental centrar los esfuerzos en aquellos aspectos donde es posible hacer daño al patrimonio o las estructuras avanzadas de las organizaciones criminales.

4. El Inicio de las Fracturas al Régimen de Control de Drogas

Consideramos que existen un conjunto de factores que pueden explicar el inicio del proceso de ruptura del paradigma de la lucha contra las drogas. Algunos son propios a los acontecimientos del Hemisferio: “Desde que se inicio el siglo XXI, el tablero de ajedrez sudamericano se ha caracterizado por lo dinámico e imprevisible de su distribución y movimiento. En la última década se han producido cambios políticos significativos en la región”[13]. Otros no tanto, como pueden ser las iniciativas ocurridas a nivel estadual en los propios Estados Unidos.

La evidencia del fracaso de la Iniciativa Mérida para enfrentar y derrotar las organizaciones criminales de narcotráfico, ocurridas en el sexenio de Felipe Calderón en México, han dejado más de 50,000 muertes y tremendos retos para el gobierno del Presidente Peña Nieto (PRI).

Pero es que si debemos escoger un hito, todo se inicio con el proceso de evaluación UNGASS ocurrido en el plano de la ONU en Nueva York, en 1998, y que intentó infructuosamente, un proceso de evaluación sobre lo hecho en la escala global trazando objetivos en materia de reducción de la Oferta y de la Demanda, que por supuesto, fueron incumplidos. Un caso ejemplar de ese fracaso fue el Plan denominado SCOPE presentado por Pino Arlachi, Director Ejecutivo de ONUDD, para desaparecer las plantas de coca y de adormidera de la faz de la tierra en diez años, cuestión que por supuesto, no ocurrió[14]. En la sesión del 2008, luego de un año de reflexión, se hizo el reporte concluyente sobre dicho proceso y una Declaración Política subsiguiente.

Luego de treinta años de ejecución de las medidas más drásticas, los efectos en América Latina fueron evidentes: el mantenimiento del conflicto armado en Colombia, la oleada de violencia en México, la inseguridad ciudadana en América Central, la incapacidad de la justicia penal reformada[15], la crisis penitenciaria, la existencia de casos de corrupción graves como fue el caso de Perú de Fujimori y Montesinos en la década de los 90. Y sin embargo, el fenómeno del narcotráfico fue mutando y modificando sus dinámicas año a año, para adecuarse a las nuevas reglas económicas y financieras del orden mundial

A continuación vamos a recordar algunas de las fracturas más importantes.

La primera y quizá más importante es la que provino de un conjunto de personalidades de las que se extrajo el Informe de la Comisión de Ex presidentes Latinoamericanos que luego fuera seguida por un reporte de orden global. Constituyeron la base para que luego un grupo de gobiernos latinoamericanos, curiosamente caracterizados por ser conservadores[16], no progresistas, persistieran en sus discursos críticos frente a las políticas imperantes.

Este proceso tuvo su momento culminante en la VI Cumbre de las Américas (abril 2012, Cartagena) cuando, sin estar presente en la agenda, el debate sobre las drogas se tomo las sesiones. Esta situación impidió la existencia de una Declaración formal de finalización del evento y genero el proceso de estudio y revisión de alternativas que actualmente conduce la CICAD/OEA; dicho estudio que ha convocado las consultas un numeroso grupo de expertos, debe estar listo para los meses de marzo/abril del 2013. Aunque por la circunstancia misma del órgano que conduce esta revisión no se pueden esperar grandes modificaciones al sistema imperante, por primera vez un sistema formal caduco fue puesto en evidencia por decisión política de un grupo de mandatarios latinoamericanos.

Aunque con menor fuerza, posteriores foros regionales en el marco iberoamericano[17], centroamericano y sudamericano[18] repitieron el reto al sistema imperante. Los mandatarios de otros países como Honduras, Belice, Costa Rica se han pronunciado a favor de este gran debate internacional.

Uruguay. En el caso uruguayo empezó con su iniciativa para dirigirse a la Comisión de Estupefacientes de Naciones Unidas en el 2009 (Viena), con su intento de reconfigurar una posición sudamericana y latinoamericana que incidiese sobre las plataformas internacionales. Su intento por quebrar el denominado Consenso de Viena[19], casi produce una fricción en un colectivo acostumbrado históricamente a tomar decisiones de política internacional bajo el consenso producido por los grandes productores de políticas de drogas.

Uruguay es un país históricamente conocido por sus políticas públicas de orden social, muy avanzadas. Es en ese contexto que vendrían los anuncios del presidente “Pepe” Mujica, seguido de los debates políticos nacionales y regionales, seguidos posteriormente de la presentación del proyecto legislativo que pretende regular los mercados del cannabis.

Bolivia. En el caso del país altiplánico, ya el 2006 había ofrecido al mundo la conversión de un líder campesino cocalero en Presidente de la Nación, como la muestra más palpable del fracaso de las políticas de EE.UU basadas en la interdicción, el señalamiento y la criminalización de un extenso grupo social. Nuevamente, el escenario fue la Comisión de Estupefacientes en Viena donde en su discurso, el Presidente Evo Morales saco de su bolsillo un kintu de coca y pregunto a los delegados asistentes si por ese motivo debía ser considerado un narcotraficante.

A partir de allí, luego de un primer intento de enmienda de la Convención que no tuvo éxito, se produjo el retiro de Bolivia de la Convención Única de 1961 para ponerla en consonancia con su nueva Constitución del 2009 que en su artículo 384[20] reconoce a la coca como recurso natural de la cultura andino aymara. Haciendo uso de los procedimientos que recoge el derecho internacional Bolivia se retiró y luego se reincorporó a la Convención, haciendo expresa reserva del artículo 49.2.e sobre la prohibición de la masticación de la coca. A pesar de los intentos de un grupo de países por impedir el retorno de Bolivia a la Convención Única de Estupefacientes (se requerían 62 votos de 184 países miembros para impedir el retorno de Bolivia, se obtuvieron solo 15 votos), no pudieron lograrlo[21].

En el plano domestico, el gobierno de Bolivia ordeno el retiro de la DEA en el 2009 y comenzó a elaborar políticas nacionales más autónomas y más eficaces[22], en relación a la lucha contra el narcotráfico. Dispuso el control social como nuevo instrumento político operativo consensuado con las Federaciones de cocaleros de Los Yungas y del Chapare, para racionalizar la producción de coca y evitar su desvío al narcotráfico.

Luego tomemos el caso del Ecuador, considerado durante mucho tiempo como un país de tránsito de drogas procedentes de Colombia y Perú. Durante muchos años, este país fue el ejemplo de la rigurosidad, desproporcionalidad y falta de racionalidad en las políticas sobre drogas, expresadas a nivel normativo en la Ley 108 de 1990 y a nivel práctico, en el rol de su Policía y FFAA. La represión absoluta, frecuente militarización y la congestión carcelaria fueron casos recurrentes en la historia contemporánea del Ecuador. Como lo señala Rivera:

“Durante la década de los 80 las políticas estatales ecuatorianas frente al narcotráfico estuvieron marcadas por el desconocimiento que el fenómeno representaba para el país, firmando todo convenio que se le presentaba para combatir el consumo y tráfico de estupefacientes. Ecuador seguí al pie de la letra los diagnósticos estadounidenses que asociaban de manera general guerrilla con narcotráfico”[23]

Tras la llegada al poder del Presidente Rafael Correa y su Revolución Ciudadana, en el 2008 se planteo la medida del indulto a través de un decreto que beneficio a 1,500 pequeños traficantes que habían cumplido dos tercios de la pena. Esta medida permitió una salida decorosa a la crisis humanitaria existente en el sistema carcelario ecuatoriano. Esto fue seguido por los debates de la Asamblea Constituyente de Montecristi que determinaron sendos artículos constitucionales referidos a las drogas[24], desde una perspectiva más humana.

En el plano internacional, un discurso en contra del “Plan Colombia” y sus impactos negativos en la faja fronteriza colombo ecuatoriana, le permitió posicionarse en contra de la influencia de los EE.UU, bajo la excusa de la guerra contra las drogas. El operativo en su territorio llevado a cabo en marzo del 2008 por fuerzas militares colombianos y que terminaron con la muerte de Raúl Reyes,

La posterior discusión de las modificaciones no solo a la Ley 108 sino del conjunto del ordenamiento penal, procesal y penitenciario ecuatoriano, el debate sobre el Código Orgánico Penal Integral permitió avizorar posibilidades de cambio hacia un derecho penal garantista, albergado por espacios importantes de debate abierto, como el proporcionado por FLACSO y otras instituciones. El Proyecto normativo partía por separar al consumidor, del micro traficante, del mediano, del grande, del capo. En Junio del 2012, durante la 42 Asamblea General de la OEA en Bolivia, el Presidente Correa apoyo parcialmente la legalización de algunas drogas[25].

Aunque estas posibilidades de cambio fueron posteriormente debilitadas por el discurso securitista alimentado por una intensa campaña mediática de miedo, como consecuencia de la necesidad de responder a las demandas ciudadanas frente a la delincuencia. Incluso en el 2012, se planteo la propuesta de implantar las Cortes de Drogas en el Ecuador para abordar el problema del consumo. Lo cierto es que en un contexto absolutamente desordenado, la posición del Ecuador ayudo a generar impulso a los vientos de cambio que ocurrieron y ocurren en el continente.

Ahora veamos el caso de Colombia. Este caso representa una señal muy fuerte por lo que representa Colombia en tanto ha sido considerado históricamente como el país donde se produce la mayor cantidad de droga, desde la bonanza “marimbera”, el boom de la coca hasta el auge de la amapola. La vigencia por los últimos cuarenta años del conflicto armado, con sus terribles consecuencias en términos de violencia y destrucción[26], empeoró la imagen de Colombia frente al mundo.

En sus distintos gobiernos, liberales o conservadores, hemos evidenciado distintas formas de entender y abordar la problemática de las drogas y el narcotráfico. Desde las políticas asimiladas a la política de EE.UU que llevaron a una intensa guerra contra los carteles de Medellín y Cali que terminaron con la muerte de 200 jueces, 500 policías[27], así como de Pablo Escobar y los hermanos Rodríguez Orejuela en 1993 y 1996, respectivamente, seguido del problema con el presidente Samper y la influencia de dinero sucio en su campaña electoral y el proceso 1008. Luego vendría la intensa política de la fumigación aérea de cultivos de la que tanto se ha escrito[28] y que tantos resultados adversos ha tenido sobre poblaciones vulnerables de campesinos afro colombianos, aumentando el número de desplazados internos[29].

Esta abdicación tuvo su máximo exponente en los 10 años de uribismo y la seguridad democrática (2002/2008), pasamos a una etapa interesante, a partir de la administración Santos.

Una primer señal, fue la de priorizar las relaciones con sus países vecinos. En tal sentido la recomposición de las deterioradas relaciones con Ecuador y Venezuela significaron una señal que alejo un poco las relaciones Washington Bogotá. Una segunda señal fue el reinicio del proceso de diálogo con las FARC (Oslo y luego en La Habana), que incluyen la propuesta de esta organización por legalizar los cultivos hoy denominados ilícitos.

Luego, la Corte Constitucional la misma que en 1994 bajo la conducción de Carlos Gaviria había despenalizado el consumo y el porte de dosis personal, el 28 de junio del 2012 se tiraría abajo nuevamente las intenciones de criminalizar la posesión y el consumo de drogas de la Ley 1453 de Seguridad Ciudadana de 2009, que estuvieron permanentemente en riesgo de convertirse en realidad, bajo la administración Uribe, sea mediante penas concretas o a través de multas y trabajo social. Otras decisiones jurisdiccionales fueron evidenciando la gravedad del problema: en febrero del 2013, el Consejo Seccional de la Judicatura se pronuncio sobre el carácter inconstitucional de la situación penitenciaria, haciendo mención a la Cárcel Modelo de Bogotá.

Vendrían después las señales políticas más claras cuando el presidente Santos lidero las críticas contra las políticas tradicionales e invoco a una posibilidad de cambio y de reforma (febrero 2012). Incluso se atrevió a sugerir la necesidad de abrir el debate a la legalización. En distintos foros, entrevistas impulso el inicio de un gran debate de escala mundial sobre este espinoso tema.

Esta nueva corriente reformadora tendría un componente interesante bajo la administración municipal de Gustavo Petro en Bogotá quien anuncio la necesidad de instituir los Centros de Atención Médica para Adictos (CAMAD), como una nueva forma de abordar el problema de los usos problemáticos en el ámbito urbano. Incluso hubo propuestas legislativas de representantes del Partido Liberal que plantean la despenalización de los cultivos ilícitos, toda vez que habían hasta 22,000 detenidos en departamentos como Guaviare, Vichada o Meta, pero estos no prosperaron en las Cámaras[30].

Como puede observarse, las experiencias puntuales de estos países, han permitido progresivas perforaciones a un régimen jurídico internacional que había demostrado ser incólume a sus propias contradicciones u omisiones, debido a la enorme carga geopolítica que se encuentra, detrás de sus principales postulados. Esta inamovilidad y rigurosidad frente al cambio parecen haber sido perforados, cual miles de hormigas frente a un enorme paquidermo.

5. ¿Cuál es el camino adelante?

No cabe duda que el camino iniciado en América Latina en estos últimos años, marcará el paso de las grandes transformaciones que pudieran ocurrir en el futuro próximo, en el monolítico régimen internacional del control de drogas y su reflejo en los ordenamientos jurídicos nacionales.

Podrá haber retrocesos parciales como los que ocurren ante el pavor de la inseguridad ciudadana, podrán ocurrir quiebres como consecuencia de la tensión entre posiciones contrarias sobre un mismo tema. En este proceso de reforma normativa e institucional, creemos que la trayectoria actual hacia el cambio y su convergencia con un fracaso continuo de cien años del régimen internacional, alimentan la posibilidad de un nuevo paradigma en construcción. La necesidad de nuevas formas de pensar obliga a adoptar decisiones que trascienden el debate de izquierdas y derechas.

La interrogante es saber ¿cómo se realizara este cambio? ¿Cuánto tiempo llevará a producir estos cambios de paradigma? No es fácil responder a esta pregunta, lo único claro es la tendencia y su direccionalidad.

Los que pensaron en grandes cambios de paradigmas conceptuales, ideológicos o filosóficos en torno a las drogas se equivocaron. Ninguna gran conferencia global los va a producir porque se rompen una serie de superestructuras, procesos e intereses creados en torno a las políticas de drogas.

Los escenarios globales y hemisféricos no ofrecen aun posibilidades de cambios profundos porque las grandes superpotencias aun conservan cuotas de poder significativo en escenarios como el de la OEA, UE y la ONU misma. En este sentido, los tratados internacionales y las grandes Estrategias no son modificables, salvo la voluntad de los Estados” manejados por complejos organismos diplomáticos, asentados en el manejo y control de procesos, mecanismos y presupuestos de la cooperación internacional.

Los verdaderos cambios de política antidrogas comienzan a ocurrir en escala mucho más pequeña, con decisiones administrativas y/o jurisdiccionales de distinta índole, que empiezan a debilitar un sistema institucional uniforme, caduco, pero que causa severos perjuicios a la sociedad.

Estos daños se reflejan en los actores más vulnerables como son los productores agrarios, pueblos indígenas, sociedades urbanas marginales, jóvenes, mujeres, pacientes mentales, etc. Pero también se refleja en el profundo daño que ocasionan en el Estado, incluso a las instituciones propias de los regímenes democráticos. Esto ha sido debidamente documentado para el caso latinoamericano por WOLA[31]: en temas de rendición de cuentas, falta de transparencia, atentados contra libertades civiles, creciente corrupción, aumento de la militarización, el debilitamiento en capacidades estatales para tomar decisiones. O si no, los cambios también ocurren con decisiones prácticas de autoridades nacionales interesadas en resolver pequeños y concretos problemas originados sea por el narcotráfico mismo o por las políticas que se implementan.

En conclusión, aunque no se puede dar un parte de victoria, creemos que las fisuras provocadas al régimen global de control de las drogas, y el apoyo que significó en ese sentido la experiencia latinoamericana, primero, como escenario de la guerra y luego, como escenario del cambio progresivo, resultan fundamentales.

Notas:

[1] PARDO Rafael, “Introducción: hacia un Nuevo pensamiento sobre Drogas” en Drogas y Prohibición. Una Vieja Guerra, un Nuevo Debate, Libros del Zorzal, 2010, pp 14.

[2] “América Latina, Debate sobre Drogas”, I y II Conferencias Latinoamericanas sobre Políticas de Drogas, Intercambios, Universidad de Buenos Aires, agosto 2011

[3] “Drogas y Control Penal en los Andes”, Comisión Andina de Juristas Lima, Perú, 1993,

[4] CARRANZA Elías “Cárcel y Justicia Penal en América Latina y el Caribe”, San José de Costa Rica, 2009

[5] “Sistemas Sobrecargados: Leyes de Drogas y Cárceles en América Latina”, TNI/WOLA, diciembre 2010.

[6] “Coca, Cocaína y Narcotráfico, Laberinto en los Andes”, Comisión Andina de Juristas, Lima, noviembre 1989.

[7] BAGLEY Bruce, TOKATLIAN Juan G Compiladores, “Economía y Política del Narcotráfico”, Uniandes, 1990, Colombia.

[8] DE REMENTERIA Ibán, “La Elección de las Drogas. Examen de las Políticas de Control”, Fundación Friederich Ebert, Lima, junio 1995.

[9] SCHUSTER Federico, “Teoría Social, Políticas Públicas y su Impacto en la Vida Cotidiana”, en “Visiones y Actores del Debate, II y IV Conferencia Nacional sobre Políticas de Drogas, Intercambios, Universidad de Buenos Aires, 2008, pp 55 y ss.

[10] UPRIMNY Rodrigo, “El Ocaso de la Prohibición” El Espectador, 10 de noviembre 1012

[11] GARAY SALAMANCA Luis Jorge y SALCEDO ALBARAN Eduardo, “Narcotráfico, Corrupción y Estados. Como las Redes Ilícitas han reconfigurado las instituciones en Colombia, Guatemala y Mexico” Debate, México, Septiembre 2012

[12] GALINDO Mauricio, “La Droga pesa cada vez menos en la economía del país”, El Tiempo 29 de setiembre 2012.

[13] SOBERON Ricardo, “Las Dinámicas Nacionales, las Relaciones con EE.UU y la Nueva Institucionalidad Latinoamericana”, en Yuyaykusun, Departamento Académico de Humanidades, Universidad Ricardo Palma, Numero 3 Noviembre 2010

[14] THOUMI Francisco, “Debates recientes de la organización de las Naciones Unidas acerca del Régimen Internacional de Drogas: Fundamentos, Limitaciones e (im) posibles Cambios”, en Drogas y Prohibición. Una Vieja Guerra, u nuevo Debate”, pag 35

[15] VER LIBRO Y ENTREVISTA SOBRE REFORMA DE LA JUSTICIA.

[16] México de Felipe Calderón, Colombia de Juan Manuel Santos y el Presidente Otto Pérez Molina de Guatemala.

[17] La XXII Cumbre Iberoamericana en Cádiz (noviembre 2012) apoyo las prácticas culturales como la masticación de hoja de coca en Perú y Bolivia.

[18] Declaraciones de María Emma Mejía, Secretaria General de UNASUR, El Tiempo 1 de Junio 2012

[19] Primero fue el Dialogo informal en Quito, luego la Intervención de delegado uruguayo Milton Romaní en Viena solicitando producir opinión sobre la prevalencia de las normas e instrumentos de protección a los DDHH sobre las normas y convenciones de Control de Drogas.

[20] Artículo 384. El Estado protege a la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad de Bolivia, y como factor de cohesión social; en su estado natural no es estupefaciente. La revalorización, producción, comercialización e industrialización se regirá mediante la ley.

[22] Entre 1995 y el 2005 se desmantelaron 10,621 factorías para producir drogas, mientras que desde el 2006 hasta el 2012, se desmantelaron 33,605 factorías; asimismo se decomisaron 56,097 toneladas de cocaína versus 187,060 toneladas de cocaína en la gestión del Presidente Evo Morales, de acuerdo a cifras dadas por el Ministerio de Gobierno, Fuente: La Razón, 20 de enero 2013.

[23] RIVERA VELEZ Freddy, “Ecuador: Los Bemoles de la Guerra contra las Drogas” en “Drogas y Democracia en América Latina. El Impacto de la Política de Estados Unidos”, mayo 2005, pp 297.

[24] “Artículo 364. Las adicciones son un problema de salud pública. Al Estado le corresponderá desarrollar programas coordinados de información, prevención y control del consumo de alcohol, tabaco y sustancias estupefacientes y psicotrópicas, así como ofrecer tratamiento y rehabilitación a los consumidores ocasionales, habituales y problemáticos. En ningún caso se permitirá su criminalización ni se vulnerarán sus derechos constitucionales”.

[25] El Comercio, Ecuador, 4 de junio 2012

[26] REYES POSADA Alejandro, ”La Violencia y la Expansión Territorial del Narcotráfico” en Economía y Política del Narcotráfico, Colombia, 1990, pp 117 y ss.

[27] SALAZAR Alonso, “La Parábola de Pablo. Auge y Caída de un Gran Capo del Narcotráfico”, Planeta, junio 2001.

[28] VARGAS MEZA Ricardo, “Drogas, Máscaras y Juegos. Narcotráfico y Conflicto Armado en Colombia”, TNI Acción Andina, mayo 1999.

[29] Informe de WOLA: “Ineffective US Fumigation Policy Adversely affects Afro Colombians” October 24th 2012.

[30] Vanguardia, 24 de octubre 2012.

[31] YOUNGERS Coletta, ROSIN Eileen (ed) “Drogas y Democracia en América Latina. El Impacto de la Política de Estados Unidos”, WOLA Editorial Biblos, mayo 2005.

* Docente Diplomado en Derechos Humanos y Drogas de la UNIFRANZ, abogado peruano, MA en Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Bradford, Inglaterra. Actualmente se desempeña como Director del Centro de Investigación Drogas y Derechos Humanos (CIDDH). En 2011 ocupó la Presidencia Ejecutiva de DEVIDA, órgano rector de políticas de drogas en Perú.