En el presente texto, dos investigadores del Instituto Prisma analizan la Ley de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria N. 144 promulgada el 26 de junio de 2011. Carlos Laruta aborda los aspectos técnicos y normativos fundamentales del instrumento legal, y Antonio Peres Velasco examina críticamente la validez de sus enunciados y su potencial para solucionar problemas agropecuarios actuales.

La Ley de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria (LRPCA) es una de las varias leyes sociales y económicas que aplica la Constitución Política del Estado (CPE) a partir de la Disposición Transitoria Quinta que indica que en el primer mandato de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) se aprobarán las leyes necesarias para el desarrollo constitucional.

La Constitución contiene una diversidad de preceptos generales relacionados directa o indirectamente con la actividad agropecuaria y, en un ámbito más específico, establece los siguientes preceptos expresamente referidos al desarrollo rural integral sustentable:

Art. 405: El desarrollo rural integral es parte de las políticas económicas del Estado y éste debe priorizar acciones para el fomento de todos los emprendimientos económicos comunitarios y del conjunto de actores rurales.

Art. 406: El Estado debe garantizar el desarrollo rural integral sustentable por medio de políticas, programas y proyectos de fomento a la producción agropecuaria y tiene la obligación de fortalecer las organizaciones económicas productivas rurales.

Art. 407: La política de desarrollo rural integral tiene los objetivos de: garantizar la soberanía y seguridad alimentaria, proteger la producción agropecuaria, promover la producción y comercialización de productos agroecológicos, proteger la producción agropecuaria ante desastres naturales, desarrollar la educación técnica productiva y ecológica, establecer políticas de conservación y recuperación de suelos, promover sistemas de riego, dar asistencia técnica, crear un Banco de semillas y centros de investigación genética, controlar la salida y entrada de recursos biológicos y genéticos, y proveer infraestructura productiva.

Art. 408: El Estado tiene el deber de establecer estímulos en beneficio de los pequeños y medianos productores, para compensar las desventajas del intercambio inequitativo entre los productores agrícolas y pecuarios, con el resto de la economía.

Art. 409: Se prohíbe la producción, importación y comercialización de transgénicos.

La LRPCA amplía el Título III Desarrollo Rural Integral Sustentable que compone la Cuarta Parte de la CPE, titulada Estructura y Organización Económica del Estado. La LRPCA regula la acción estatal en apoyo a la producción, transformación, comercialización y financiamiento de la actividad agropecuaria y forestal, para la soberanía alimentaria y la generación de excedentes económicos.

La LRPCA consta de 57 artículos incluidos en una estructura de tres (3) Títulos, además de Disposiciones Finales (1), Disposiciones Transitorias (14) y Disposiciones Abrogatorias y Derogatorias (2). Los Títulos, Capítulos y materias tratadas están organizadas en la Ley del siguiente modo:

Título I. Disposiciones Generales: Capítulo I. Marco Constitucional, Objeto, Ámbito de Aplicación y Finalidad. Capítulo II. Principios y Definiciones. Capítulo III Organizaciones Económicas Comunitarias

Título II. Políticas, Estructura Institucional y Planificación de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria: Capítulo I. Políticas de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria. Capítulo II. Seguro Agrario Universal. Capítulo III. Estructura Institucional. Capítulo IV. Planificación Estatal Con Participación Social

Título III. Ámbito Económico Financiero: Capítulo I. Fondos Concurrentes Departamentales Productivos y Transferencias Condicionadas. Capítulo II. Mecanismos Crediticios de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria

Disposiciones Finales: Disposiciones Transitorias y Disposiciones Abrogatorias y Derogatorias

I. Actores, estructura institucional y proceso 

Organizaciones Económicas Comunitarias: el actor clave

El Título I, contiene el Cap. I Marco Constitucional, Objeto, Ámbito de aplicación y Finalidad, el Cap. II Principios y Definiciones, y el Cap. III llamado Organizaciones Económicas Comunitarias. Los Arts. 1 al 11 contienen lo indicado.

En el Título I, Disposiciones Generales, Capítulo I, Marco Constitucional, Objeto, Ámbito de aplicación y Finalidad, destacamos varios aspectos. Primero la referencia al “bloque de constitucionalidad” que sustenta la presente Ley: la Constitución Política, el Convenio 169 de la OIT (Ley nacional No. 1257), y la Declaración de la ONU sobre Derechos de los Pueblos Indígenas (Ley nacional No. 3760).

Segundo, respecto del Objeto, la Ley norma el proceso de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria para la Seguridad Alimentaria estableciendo las bases institucionales, políticas y mecanismos técnicos, tecnológicos y financieros de la producción, transformación y comercialización de productos agropecuarios y forestales, de los actores de la economía plural. Se prioriza la producción orgánica.

Respecto de la Finalidad, la LRPCA plantea lograr la Soberanía Alimentaria, a través de un proceso llamado RPCA, realizado en el marco de la economía plural. En cuanto al Ámbito de Aplicación, la Ley incluye a las entidades del nivel central del Estado, entidades territoriales autónomas, comunidades indígena originario campesinas, comunidades interculturales y afro bolivianas, y a otras entidades públicas, privadas, mixtas, y los productores individuales o colectivos que participen de la producción alimentaria.

Respecto de un tema fundamental en todas Ley de desarrollo, el tema del actor central o sujeto de la LRPCA se define claramente. Define a la Comunidad como “al conjunto de familias indígena originario campesinos, comunidades interculturales y afrobolivianos que comparten territorio, cultura, historia, lengua y están organizadas legítimamente de acuerdo a sus normas y procedimientos propios” (Art 61, parágrafo 12). Entonces, el eje del Título I es la identificación de las comunidades rurales territoriales (comunidades territoriales, autonomías indígenas, distritos municipales, TCOs y otros), como unidades de producción. Estas, que existen por miles en todo el país, son definidas como el actor productivo con el que trabajará la Ley, para lo cual se prevé la actuación de la Comunidad territorial como Organización Económica Comunitaria (OECOM).

Por ello, el Cap. III de la LRPCA es muy relevante, pues en sus 4 Arts. (8, 9, 10 y 11) establece el reconocimiento de las Comunidades Territoriales como Organizaciones Económicas Comunitarias (OECOM). La OECOM es definida como el “núcleo orgánico, productivo, social y cultural” de la actividad productiva rural vinculada a la producción de alimentos. Este mismo Capítulo establece también la capacidad de gestión territorial de las OECOM y la garantía de su participación en el diseño de las políticas públicas sectoriales en el nivel estatal correspondiente (municipal, regional, departamental, nacional).

La LRPCA destaca –y esto es sin duda discutible desde el punto de vista de la experiencia de la investigación y de la producción- el reconocimiento de la capacidad de las Comunidades convertidas en OECOM para la gestión territorial, pues la Ley considera que a través de sus estructuras organizativas territoriales, estas comunidades pueden implementar la producción, transformación, comercialización y financiamiento de la actividad agropecuaria y forestal, para la soberanía alimentaria y la generación de excedentes económicos.

El sujeto “comunidad” de la RPCA se entiende que son, entonces, las comunidades territoriales propiamente dichas, los distritos municipales o indígenas, las Tierras Comunitarias de Origen, a través de las organizaciones económicas que las representan. La LRPCA, más adelante, hablará de la “institucionalidad comunitaria” para referirse a la trama de organizaciones que representan a la población indígena originaria campesina, convertida en OECOMs para efectos de producción, transformación y comercialización de productos destinados a la seguridad alimentaria.

Políticas, institucionalidad y planificación

Lista de políticas públicas de la LDPCA (comentario sobre el Seguro Agrario Universal)

En los Artículos 13 al 29 se describen con detalle las Políticas de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria, las que enumeradas suman 16, y son las siguientes:

1. Fortalecimiento de la base productiva (Suelo, Agua para la Producción, Semillas y Recursos Genéticos). 2. Conservación de áreas para la producción. 3. Protección de recursos genéticos naturales. 4. Fomento a la producción. 5. Acopio, reserva, transformación e industrialización. 6. Intercambio equitativo y comercialización. 7. Promoción del consumo nacional. 8. Investigación, innovación y saberes ancestrales. 9. Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria. 10. Gestión de riesgos. 11. Atención de emergencias alimentarias. 12. Garantía de provisión de alimentos a la población. 13. Garantía de una alimentación y estado nutricional adecuados. 14. Gestión territorial indígena originario campesino. 15. Seguro Agrario Universal. 16. Transferencias.

Esta es una lista completa de las políticas que el proceso de la RPCA requiere y que a su vez, perfila la institucionalidad estatal que la Ley establece más adelante para su efectivización. Aquí, mención especial requiere el Capítulo II de este Título II donde en sus 5 Artículos (30, 31, 32, 33, 34, 35) se crea el Seguro Agrario Universal “Pachamama” (SAU-P) y se define sus características. El SAU-P es el pago de una prima anual que será aplicada gradualmente y requiere reglamentación. Tiene la finalidad de asegurar la producción agraria –no la pecuaria- afectada por daños causados por fenómenos climáticos y desastres naturales.

A tiempo de esta definición de la SAU-P, se establece que los beneficiarios son a) comunidades, b) familias y c) personas naturales o jurídicas, con el añadido de que a mayor pobreza del beneficiario el porcentaje de la prima será mayor; se definen también las características del Instituto del Seguro Agrario (ISA), las atribuciones y funciones del ISA, las Sociedades Administradoras del Seguro Agrario y el apoyo estatal en forma de Subsidio a la Prima del Seguro para que éste se efectivice a través del Estado central y las entidades autónomas, departamental, regional, municipal e indígena.

La nueva estructura institucional

El Capítulo III en sus Arts. 36 al 45 presenta la nueva estructura institucional que sostiene y desarrolla el proceso de la RPCA. Ratifica el rol fundamental de las OECOM y crea 4 niveles de Consejos Económico Productivos: 1. COPEP Nacional, 2. CODEP departamentales, 3. COREP regionales, 4. COPREP provinciales, y 5. COMEP municipales-conformados por autoridades de gobierno, representantes de las OECOMs, y representantes del sector agro empresarial. La tarea de los Consejos es coordinar la elaboración de políticas públicas, planificación y seguimiento de la RPCA, en coordinación con las Asambleas legislativas de su respectivo nivel y los Gobiernos autónomos que corresponda.

Para la nueva institucionalidad que ejecutará la LRPCA se dispone la creación de nuevas entidades públicas –si no existieran- y el fortalecimiento de las entidades públicas ya existentes, orientadas a las siguientes acciones: a) Gestión integral del agua, b) Gestión Integral del suelo, c) Producción de abono y fertilizantes, d) Producción de semillas, e) Asistencia técnica y provisión de maquinaria, f) Silos y centros de acopio, g) Transformación e industrialización, h) Comercialización y mercadeo.

Esta institucionalidad pública para la RPCA opera a adicionalmente través de la creación de 2 Empresas estratégicas, la Empresa Estratégica de Apoyo a la Producción de Semillas (EEAPS) y la Empresa de Producción de Abonos y Fertilizantes (EPAF). También se establece la Información Estadística Agropecuaria a través de la entidad llamada Observatorio Agroambiental y Productivo que recibirá información de las entidades estatales que corresponda para procesarla y ponerla a disposición de los actores estatales o sociales que la requieran.

Finalmente se describe un adicional cuerpo institucional importante que es el Sistema de Apoyo Técnico a las Organizaciones Sociales (SATOS) a fin de capacitar a los miembros de lo que la LRPCA llama “institucionalidad comunitaria indígena originaria campesina y afroboliviana” en todos sus niveles –nacional, regional, departamental, municipal, comunitario, sectorial etc.- y facilitar la implementación de la LRPCA. Se entiende que esta “institucionalidad comunitaria” contiene a las organizaciones indígenas y campesinas del país y a las nuevas que surgieran de las OECOMs.

Procedimientos de la planificación

En este Título II, el Capítulo III describe también en grueso los procedimientos de la planificación estatal con participación social y presenta los instrumentos para dicha planificación. Cada uno de los Consejos Productivos Económicos (COPEP Nacional, CODEP departamentales, COREP regionales, COPREP provinciales, y COMEP municipales), en el marco de la Constitución y el Plan Nacional de Desarrollo (PND) elaborará sendos Planes Estratégicos para la Revolución Productiva (PEPRP) de corto, mediano y largo plazo.

Articulados todos estos PEPRP por el Plan Estratégico para la Revolución Productiva del COPEP nacional, cada nivel elaborará planes quinquenales y planes operativos anuales, lo que permitirá la operativización de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria.

El financiamiento

La LRPCA establece que el sostén económico financiero para el proceso de la RPCA tiene 2 fuentes: a) los Fondos Concurrentes Departamentales y los Créditos financieros. El Estado asume la totalidad del financiamiento del proceso. Esto es, sin duda, una novedad en la realidad económica y productiva nacional cuando menos desde los intentos del Banco Agrícola en la década de los años 60s del siglo XX. El Estado boliviano tenía no solo una presencia muy débil en el apoyo al aparato productivo nacional en todos los rubros, y sobre todo en el rubro de alimentos provenientes de la pequeña agricultura familiar y asociativa, sino que estaba simplemente ausente en varios aspectos de la importantísima realidad productiva nacional.

Los fondos concurrentes departamentales productivos

El Capítulo I del Título II en los Art. 47 y 48 indican que para promover la RPCA se establecen los Fondos Concurrentes Departamentales Productivos (FCD). Los FCD están destinados a las OECOM y asociaciones de productores, y se conforman con recursos económicos provenientes de la autonomía departamental y fondos concurrentes con autonomías municipales e indígenas, previa aprobación de sus asambleas legislativas respectivas (departamentales y/o municipales) y previa coordinación con los Consejos que corresponda (CODEP, COPREP, COREP, COMEP).

Como un mecanismo de priorización de la inversión estatal en apoyo al proceso de la RPCA, los Arts. 49 y 50 se refieren a las condiciones y lineamientos de las Transferencias Condicionadas (TC) de los FCDP, según criterios de pobreza, emigración, dificultades de acceso y otros, al parecer para realizar una lucha más eficaz contra la pobreza instalada en ciertas aéreas geográficas del país.

Los créditos

El Capítulo II en sus Arts. 51 al 57 adiciona y crea como forma de financiamiento de la actividad productiva el Fondo Crediticio Comunitario (FCC) a ser administrado en fideicomiso por el Banco de Desarrollo Productivo S.A. (BDP S.A.), destinado a las OECOMs, asociaciones de productores y productores individuales –señalando con precisión- al menor costo financiero posible (Tasa de interés) y define las Modalidades de Garantía y Subrogación de Derechos, los Mecanismos de Aseguramiento de Pago, la Asistencia Técnica a Prestatarios, e incluye al Banco de Desarrollo Productivo S.A. y señala el Incremento de su Cartera de Crédito Agropecuario.

Disposiciones finales y transitorias

Finales: La Disposición Final Única señala que el Órgano ejecutivo deberá emitir el Reglamento del Seguro Agrario Universal “Pachamama”.

Transitorias: Un registro resumido de las importantes Disposiciones Transitorias muestra lo siguiente, que es relevante, sobre todo porque señala precisiones respecto de la operativización del proceso de la RPCA:

1. El COPEP se reunirá en 30 días a partir de la publicación de la Ley.

2. Preliminarmente, se definen como productos estratégicos; el maíz, trigo, arroz, papa, hortalizas, ganadería, forrajes, avicultura, caña de azúcar, quinua y sorgo. Entretanto no haya producción nacional suficiente, se autoriza la importación de productos semejantes.

3. Se rebaja el arancel para la importación de maquinaria por 5 años sujeto a reglamentación, y se instruye el apoyo a los Ministerios respectivos.

4. Las Empresas EEAPS y EAPF se crearán mediante decreto supremo.

5. Todos los niveles de gobierno implementarán con recursos del 2011, silos y centros de acopio para reserva de productos.

6. En 120 días, el Órgano Ejecutivo debe emitir la norma de fortalecimiento de entidades públicas comprometidas con la RPCA.

7. En 60 días, el Órgano Ejecutivo emitirá la norma para regular la importación y exportación de alimentos e insumos para proteger la producción nacional.

8. En 60 días, el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (MDPyEP) establecerá la banda de precios para los productos alimenticios.

9. En 90 días, el Órgano Ejecutivo emitirá norma para ampliación del servicio de provisión de productos, a favor de las OECOMs para el desayuno escolar y el subsidio de lactancia.

10. El Ministerio de DP y EC, emitirá norma del sello social que certifique mano de obra e insumos locales para las OECOMs.

11. El Consejo Nacional para la Alimentación y Nutrición (CONAN) adecuará la norma de alimentación y nutrición culturalmente apropiada.

12. En 60 días desde la constitución del COPEP nacional, éste elaborará el Plan Estratégico de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria (PERPCA) y promoverá la formación de los otros Consejos.

13. En tanto se forme la Aseguradora Pública responsable de la cobertura del SAU-P, el INSA podrá seleccionar las aseguradoras que administren el SAU-P de acuerdo a Reglamento.

14. Se autoriza el uso de recursos del FDPPIOYCC para la inmediata implementación del Sistema de Apoyo Técnico a la Institucionalidad Comunitaria de la RPCA.

Aspectos relevantes

1. Es la primera vez en la historia de la legislación nacional que Bolivia cuenta con una Ley específica para las actividades productivas de la llamada Economía Comunitaria, que en pequeña escala está presente sobre todo en el altiplano y valles de Bolivia, y que compromete al Estado no solo con la tarea de crear la nueva institucionalidad para ello, sino de financiar y sostener económicamente el conjunto de sus actividades previstas.

2. Por contraste, queda claro que se requerirán otras Leyes o Decretos que normen las actividades de las empresas agropecuarias medianas y grandes, que son parte de la economía privada y social/cooperativa, y aún de las llamadas Organizaciones Económicas Campesinas (OECAs) y las Asociaciones de Productores (AP) muchas de las cuales combinan formas económicas mixtas. Estas últimas están mencionadas sólo tangencialmente en la LRPCA.

3. Cabe señalar, como observación substancial, que, a tono con el estatismo de la gestión gubernamental actual, la LRPCA depende exclusivamente de la acción estatal, en lo financiero y en lo técnico. Cualquier insuficiencia en su accionar, por lo tanto, repercutirá sobre el conjunto del Plan propuesto la RPCA. Es decir, el rol de la iniciativa privada no está presente como actor en la LRPCA, salvo a) el Ámbito de aplicación, donde se hace mención de la economía privada no esclarecida posteriormente en el texto de la Ley, b) las menciones poco claras a su presencia en los Consejos Económicos Productivos que posiblemente ameriten especificar su rol en eventuales reglamentos, y b) algunas menciones a las asociaciones de productores y pequeños productores individuales para acceso al crédito productivo.

4. Otra observación substancial, es que la LRPCA confía plenamente en el nuevo actor fundamental del desarrollo productivo agropecuario, que, también a tono con los vientos comunitaristas actuales, es la Comunidad Territorial, y sus variantes existentes bajo la forma de Comunidad, Distrito, Municipio, Autonomía Indígena y otros. Los otros actores aparecen en la Ley, como secundarios frente a este actor central. Es decir que la iniciativa privada individual o asociativa no territorial, aunque esta mencionada en el Ámbito de Aplicación de la Ley, si logra articularse o acogerse a lo establecido en la LRPAC, aparece como subordinada al actor central convertido en OECOM.

5. Finalmente, la LRPCA exalta las posibilidades de la llamada economía comunitaria –y las OECOMs- de contribuir a la seguridad alimentaria y la hace depender exclusivamente del apoyo financiero y técnico del Estado, cuando el concepto constitucional de Economía plural, abre posibilidad y aun mandata coordinación entre las formas privada-estatal-social/cooperativa-comunitaria. La Ley crea un nuevo sujeto de la RPCA y le asigna el rol central de la seguridad y la soberanía alimentaria al parecer desconectada de otros actores productivos del rubro alimentario.

II. Ordenes de análisis crítico de la Ley

Pese a su importancia y significación estratégica en el cumplimiento de las previsiones de la nueva Constitución Política del Estado, esta ley también se encuentra afectada por el mal congénito que caracteriza a la actividad legislativa de la Asamblea Plurinacional de Bolivia y que se expresa en la aprobación de instrumentos legales, formalmente válidos y sustantivamente vacíos, más comprometidos con el discurso político y el enunciado de políticas gubernamentales que con soluciones jurídicas vinculantes y transformadoras de la realidad.

Con excepción de algunos contenidos normativos, presenta en realidad enunciados de política gubernamental y las pocas formulaciones normativas vinculantes que contiene convierten al Estado en el principal sino único sujeto pasivo, responsable de un vasto listado de obligaciones de hacer. Como siempre, ante soluciones legislativas de esta naturaleza, surge la pregunta acerca de si se trata de una declaratoria de buenas intenciones o si, por el contrario, estamos ante “obligaciones de hacer” que implican responsabilidad, cuando no se cumplen.

Lo que queda claro en definitiva es que, esta no logra trascender el ámbito declarativo y enunciativo de las políticas gubernamentales y se enfoca en la creación de una multiplicidad de instancias públicas que hace más compleja y costosa aún la estructura del Estado Plurinacional. Los verdaderos protagonistas y destinatarios de la ley brillan por su ausencia, en lo concerniente a sus derechos y obligaciones y la solución de sus necesidades y problemas concretos y, por ende, totalmente ajenos a la revolución productiva comunitaria y agropecuaria.

Forma y fondo de la solución legislativa

Sin entrar en la consideración de aspectos de técnica legislativa, llama inicialmente la atención la relación existente entre fondo y forma o, más específicamente, entre denominativo o etiqueta y contenidos y desarrollos normativos. En nuestro criterio, este desajuste es precisamente el que mayor desazón puede causar entre los supuestos destinatarios y beneficiarios de una ley que se agota en su denominación y no desarrolla contenidos ni soluciones jurídicas vinculantes y transformadoras de la realidad.

La referencia a una “revolución productiva comunitaria agropecuaria” es, desde ya, un mal punto de partida, porque se sitúa en un plano conceptualmente complejo y controversial. El término “revolución” es invocado simplemente con fines políticos y, a manera de “nombre de fantasía” para fines de “mercadeo” de la ley, puesto que los contenidos que ésta desarrolla no dan cuenta precisamente de un “cambio brusco y violento en la estructura social y política del estado” y menos de la economía productiva comunitaria.

En este marco, la denominación y contenidos de la ley plantean una verdadera entelequia, consistente en un Estado Plurinacional que se auto transforma brusca y violentamente para supuestamente cambiar lo único que su Constitución Política y leyes quieren preservar, en el marco de la economía plural. Para no avanzar en terreno tan deleznable, era más razonable que la ley se muestre con una etiqueta más realista y acorde con las necesidades de la economía comunitaria productiva y no con las del Estado o el Gobierno.

Aunque existe siempre un anclaje en las políticas públicas enunciadas, la ley presenta un programa normativo que no logra “aterrizar” y concretar los esos referentes generales y las previsiones generales de la Constitución Política del Estado, en soluciones normativas concretas, vinculantes, suficientes, útiles y efectivas, destinadas a satisfacer necesidades normativas concretas de los actores de la economía comunitaria. Se limita en realidad a sentar las bases de “engrandecimiento” del Estado, con la creación múltiples instancias estatales.

Por último y como en otros casos, la ley desarrolla formulaciones normativas que no trascienden el principio o idea general y no abundan en elementos propios de las normas prescriptivas, tales como derechos, obligaciones, medios, procedimientos, plazos, recursos, condiciones de aplicación, acciones, carácter o sujetos normativos. Desde un análisis de sus contenidos normativos, el texto de la ley no logra abandonar la fase pre legislativa y omite la transformación de los contenidos declarativos y políticos en soluciones jurídicas vinculantes y útiles para transformar la realidad.

Objeto, finalidad y campo de aplicación

Conforme a su art. 2º, la ley “tiene por objeto normar el proceso de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria para la soberanía alimentaria, estableciendo las bases institucionales, políticas y mecanismos técnicos, tecnológicos y financieros de la producción, transformación y comercialización de productos agropecuarios y forestales de los diferentes actores de la economía plural…”; en tanto que, conforme a su art. 3º “tiene como finalidad lograr la soberanía alimentaria en condiciones de inocuidad y calidad para el vivir bien”.

Esos dos artículos se encuentran directamente relacionados con el art. 4º que señala que la ley “tiene como ámbito de aplicación a las entidades del nivel central del Estado, entidades territoriales autónomas, comunidades indígena originario campesinas, comunidades interculturales y afro bolivianas y a otras entidades públicas, privadas, mixtas, así como las de productores individuales y colectivos, que directa o indirectamente intervienen o se relacionan con el desarrollo productivo, la seguridad y soberanía alimentaria”.

Revisadas las anteriores formulaciones normativas, se tiene en primer lugar que la ley, aunque está inicialmente referida a las organizaciones económicas comunitarias, presentaría un campo de aplicación personal ampliado que integra a la totalidad de los actores de la economía plural y que, por lo tanto regiría, a las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa (art. 307 II CPE).

En ese último sentido, se trata de una ley que excedería su alcance comunitario formal y se aplicaría a la totalidad de actores de la economía plural y no solamente a las organizaciones comunitarias, como se podría deducir de su impactante denominación y de algunos contenidos específicos. En todo caso, lo que si queda claro es que la ley se muestra confusa y contradictoria en esta materia

En segundo lugar, se tiene que la ley también excede su alcance productivo formal y establece un campo de aplicación material constituido no sólo por la producción agropecuaria, sino por la transformación y comercialización de productos agropecuarios y forestales. En último extremos, la ley se aplica también a las actividades forestales, a todo tipo de actividad económica relacionada con productos agropecuarios y a toda intervención económica relacionada con el desarrollo productivo y la seguridad y soberanía alimentaria.

Asimismo, la ley presenta un desajuste entre las bases institucionales, políticas y mecanismos técnicos, tecnológicos y financieros de la producción, transformación y comercialización de productos agropecuarios y forestales que plantea y la finalidad de “lograr la soberanía alimentaria, en condiciones de inocuidad y calidad para el vivir bien”. Como se desprende de su análisis, la ley no alcanza en realidad a configurar una solución legislativa satisfactoria de la problemática del desarrollo productivo agropecuario y comunitario y de la seguridad y la soberanía alimentaria.

Esta falencia es inherente a las ya comentadas formulaciones normativas de carácter declarativo y político, vacías de contenidos jurídicos vinculantes y transformadores de la realidad, mediante la asignación de derechos y obligaciones, premios y cargas, incentivos y restricciones, etc. La ley, en última instancia, está más referida a temas de política gubernamental, creación de instancias estatales nuevas y formulaciones enunciativas, que a dispositivos y medios concretos de estímulo y promoción del desarrollo agropecuario.

Para entender mejor lo anterior, cabe considerar, por ejemplo, que el Capítulo I (Políticas de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria) del Título II desarrolla los arts. 12º al 29º que tienen un carácter esencialmente declarativo, descriptivo o enunciativo y que se suman a otros artículos de esta naturaleza contenidos en los Títulos Primero y Tercero. En su expresión declarativa, estos contenidos normativos se traducen en la consabida fórmula que establece que “el Estado fomentará, garantizará, hará o promoverá determinado objeto”, sin mencionar los medios, dispositivos y recursos necesarios para lograrlo.

Consiguientemente, nos parece que no existe coherencia entre objeto, finalidad y campo de aplicación, por una parte, y medios y dispositivos de logro y cobertura de los mismos. Puede decirse, en último término, que la ley no configura una solución normativa idónea, al no proveer de los medios y dispositivos necesarios para la satisfacción directa de las necesidades de sus destinatarios y la solución de la problemática de referencia.

En resumen, estamos ante una nueva ley, caracterizada por la hipertrofia de aspectos ideológicos, políticos y declarativos y por una enorme debilidad en su desarrollo vinculante y transformador y más parecida a un extensa declaración de buenas intenciones que a un instrumento legal orientado a brindar incentivos, generar oportunidades, establecer conductas sociales deseables, asignar derechos, imponer obligaciones, etc.

Carácter auto referente del programa obligacional

Aunque conforme a lo expuesto en el punto anterior, la ley presenta un acusado déficit jurídico vinculante o una ausencia de soluciones normativas concretas y útiles para satisfacer las necesidades específicas, no se puede ignorar que tiene un programa obligacional subyacente o implícito muy importante. En este sentido, la formalización normativa de enunciados de política estatal o gubernamental tiene efectos y consecuencias jurídicas y no puede entenderse como una simple declaración de buenas intenciones.

Bajo ese enfoque, en la ley analizada, el Estado, a través del Órgano Ejecutivo, queda constituido en principal obligado de un amplio y difuso listado de deberes, relacionados con la ejecución de diversas políticas gubernamentales. Esta situación adquiere relevancia, cuando se tiene en cuenta que la ley parece orientarse más a “engrandecer” el aparto estatal (medio de la pretendida revolución productiva comunitaria agropecuaria), que a establecer incentivos y condiciones favorables para el desarrollo agropecuario.

En el caso que nos ocupa, el conjunto de deberes que asume el Estado Plurinacional debería responder, como en cualquier otro caso, a un programa obligacional exigible y vinculante; es decir, esos deberes no deberían considerarse simples enunciados declarativos (ideológicos y políticos) sino que deberían generar responsabilidad de cumplimiento en los gobernantes y funcionarios encargados del cumplimiento de la ley.

Desde ese particular punto de vista, el cumplimiento exigible de esos contenidos declarativos se relacionan, cuando menos con el art. 8º de la CPE referido a los principios ético morales y valores que debe asumir y promover el Estado y el art. 242 y siguientes referidos a la participación y control social y, de un modo más indirecto, con la revocatoria de mandato establecida por el art. 11º (II-1) de la CPE y el art. 25 de la Ley del Régimen Electoral No.026 de fecha 30.06.10.

En este mismos escenario, lo hemos denominado “engrandecimiento” del Estado se refleja claramente en la creación de nuevas instancias estatales y la referencia a las ya existentes, contenidas en los Capítulos III (Estructura institucional) y IV (Planificación estatal con participación estatal) del Título Segundo y los Capítulos I (Fondos concurrentes departamentales y transferencias condicionadas) y II (Mecanismos crediticios de la Revolución productiva comunitaria agropecuaria) del Título Tercero de la Ley.

En esos módulos normativos se crea un Instituto del Seguro Agrario, un Entidad de Seguro Agrario Universal “Pachamama”, una Empresa Estratégica de Apoyo a la Producción de Semillas, una Empresa de Producción de Abonos y Fertilizantes, un Observatorio Agroambiental y Productivo, un Sistema de Apoyo Técnico para las organizaciones Matrices Nacionales, Consejos Productivos Económicos en todos los niveles, Fondos Departamentales Concurrentes y un Fondo Crediticio Comunitario.

En contraste con el extenso tratamiento normativo que dispensa a la organización y funcionamiento del aparato estatal, la ley se limita a reproducir cierta preceptiva constitucional aplicable a las organizaciones económicas comunitarias y establece su reconocimiento legal (art. 8º), la capacidad de gestión territorial de las comunidades (art. 9º), la participación de las mismas en todos los niveles de gobierno del ámbito agropecuario (art. 10º) y, finalmente, su derecho de participar el diseño de políticas públicas (art. 11º)

En resumen, al haber mucho Estado y poca agropecuaria en su contenido normativo, esta ley se vuelve prácticamente autorreferente; es decir, deviene en un instrumento para cambiar al Estado mismo y fortalecerlo en su protagonismo como medio de cumplimiento de la finalidad legal, en vez de atender la problemática concreta y las demandas reales del sector agropecuario.

El Seguro Agrario Universal

En el marco declarativo referido, cabe destacar, en todo caso, como un logro importante la creación del Seguro Agrario Universal (art. 30º), cuyos sujetos beneficiarios son las comunidades indígena originario campesinas, las comunidades interculturales y afro bolivianas con producción colectiva, las familias indígena originario campesinas interculturales y afro bolivianas con producción individual y las y los productores agrarios sean personas naturales o colectivas.

Para la implementación del mencionado seguro agrario, el art. 32º de la ley prevé la creación de un Instituto de Seguro Agrario que, entre otras, tiene funciones de diseño, monitoreo y evaluación de un Programa Anual de Subsidios a la Prima del Seguro, administración del subsidio y de otros recursos, emisión de disposiciones administrativas y regulatorias, aprobación y generación de productos de seguro, administración directa de esos productos de seguro, contratación de servicios de apoyo, aprobación de las pólizas propuestas por las entidades aseguradoras, etc.

Aunque está aparentemente restringido a la actividad agraria y excluye la pecuaria, este seguro es un aporte importante en materia de apoyo al desarrollo agropecuario, puesto que viene a satisfacer una innegable necesidad. No deja de preocupar, sin embargo, el tema de su factibilidad técnica y financiera y de la posibilidad de que, por las características de nuestro ámbito rural, pueda tener efectos perversos y sustituir la vocación productiva por la prebendal especulativa.

En ese marco de valoración positiva, cabe llamar la atención sobre el art. 33º de la ley que confiere al instituto algunas atribuciones que, en nuestro criterio, no le corresponden. Nos referimos, en primer término, a la atribución de “administrar directamente modalidades o productos de seguro” (5) que en realidad es propia de las entidades aseguradoras y, en segundo lugar, a la atribución de emitir disposiciones “regulatorias” generales y particulares que corresponde a la instancia competente de control y supervisión.

Para concluir, podemos decir que el éxito del seguro agrario creado depende de que el mismo se inserte en la tradición institucional y técnica de la industria aseguradora del país y quede sujeta a las reglas y autoridad que la rigen y no se convierta en un instrumento político de uso prebendal de beneficios y recursos financieros. Si este seguro agrario se implementa de manera correcta, no cabe duda alguna que, con el tiempo, podría constituirse en un importante instrumento de apoyo al desarrollo agropecuario.

Organizaciones económicas comunitarias

Conforme al denominativo que se da a la ley, las organizaciones económicas comunitarias deberían constituir el sujeto jurídico principal y el eje central de su desarrollo normativo. Lamentablemente y como ya se hizo notar antes, la ley se limita a reproducir cierta preceptiva constitucional aplicable a las organizaciones económicas comunitarias, en los arts. 8º, 9º, 10º y 11º. Este tratamiento genérico y referencial no es suficiente para solucionar la problemática constitutiva y operativa de esas organizaciones.

Desde hace tiempo atrás, la actual problemática requiere que el ordenamiento legal establezca soluciones claras y concretas, en materia de constitución y reconocimiento de organizaciones económicas comunitarias. Es imprescindible que la ley dote a estas organizaciones de una existencia legal plena, con personalidad jurídica y capacidad para actuar válidamente en el ámbito de económico, y asimismo les asigne un lugar en la clasificación legal de las personas colectivas establecida por el Derecho Común.

Cuando menos, este tipo de organización requiere de una normativa general que regule su organización y funcionamiento y le dé carta de “ciudadanía” para actuar en la economía plural. El tema del reconocimiento no puede quedar remitido a los preceptos generales de la CPE o a la referencia accesoria que se hace en el art. 38 (III) de la ley que establece que sólo las OECOM´s que tengan personalidad jurídica podrá ser atendidas por las entidades públicas de desarrollo agropecuario.

Esta deficiencia es una de las principales inconsistencias y fallas de la Ley de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria que no se esfuerza en sentar sólidas bases de existencia legal y actuación de las organizaciones económicas comunitarias y las deja en una suerte de “limbo”, entre el sistema jurídico formal y legislado y el ordenamiento consuetudinario de base comunitaria. Con ese status jurídico indefinido, estas organizaciones jamás podrán acceder por ejemplo a constituir un “warrant” para obtener crédito.

Algunos vacíos temáticos

En el entendido que la ley responde a la finalidad de lograr la soberanía y seguridad alimentaria y bajo el supuesto que tal finalidad se logra por el desarrollo agropecuario, se puede advertir que la misma presenta importantes vacios, en esa línea o enfoque. En ese orden, no todos los ejes temáticos referidos en el art. 5º de la ley tienen un desarrollo normativo. En ese contexto, cabe llamar la atención, entre otros, sobre los vacios o silencios temáticos que se refieren a continuación.

El problema de la tierra

Sea relevante o no la economía comunitaria, no se puede negar que las denominadas comunidades indígena originario campesinas sobrellevan como consecuencia de la reforma agraria, diversos problemas con referencia a la propiedad de la tierra, tanto individual como colectiva. En esta materia, cabe citar los problemas del minifundio agravado continuamente por las sucesiones hereditarias, de la titularidad de las tierras colectivas, de la falta de títulos de propiedad, de la urbanización de las tierras comunitarias, de la legitimidad de las autoridades comunitarias y la pertenencia a las mismas etc.

Habida cuenta que la tierra es un factor clave para la producción agropecuaria y que el desorden y la inseguridad jurídica caracterizan a la actual realidad rural sobre todo andina, es razonable pensar que una Ley de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria debería sentar las bases de solución de esos problemas, como condición indispensable del desarrollo agropecuario y obtención de la soberanía y seguridad alimentaria.

El problema del mercado

Al margen de la polémica sobre la existencia o relevancia de la economía comunitaria, es indudable que la producción individual o colectiva enfrenta, desde hace décadas, serios problemas, a la hora de colocar sus pequeños o grandes excedentes en el mercado. Sabemos desde siempre que lo productores agrícolas se encuentran atrapados por una red de intermediación que les impide llegar directamente a los mercados y obtener los mejores precios para sus productos.

Bajo el supuesto que una “revolución productiva comunitaria agropecuaria” debe necesariamente abordar un tema tan básico, es reprochable que la ley comentada no contenga previsiones específicas en esta materia. Desde todo punto de vista, el simple enunciado de políticas gubernamentales y la creación de empresas estatales vinculadas a la sola producción, deja a los actores individuales y colectivos de la economía comunitaria totalmente desamparados, frente al poder económico de rescatadores, mayoristas, transportistas y otros intermediarios.

El problema medioambiental

Por último, merece especial consideración el problema medioambiental que la ley toca de manera tangencial, cuando se refiere a “la producción orgánica en armonía y equilibrio con las bondades de la madre tierra” (art. 2º). Sobre este particular, se puede decir que, así como la ley no señala derechos, premios, incentivos, estímulos u oportunidades concretos en beneficio del desarrollo y promoción de sus teóricos destinatarios y beneficiarios, tampoco establece obligaciones para ellos.

Como no puede ser de otra manera, un régimen de incentivos al desarrollo agropecuario debería incluir derechos y obligaciones. En el caso que nos ocupa y de manera especial con relación a la problemática del medioambiente, la ley analizada no establece deberes, cargas y restricciones para los actores de la economía comunitaria. En ese sentido, el texto de la ley revela otro vacio que queda “nublado” por los contenidos políticos y declarativos y que deja de lado, por ejemplo, la urgente necesidad de poner fin a la degradación de la tierra por ciertos cultivos.

Conclusión

Con referencia a la “Ley de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria” No. 144 de fecha 26 de Junio de 2011 y conforme a las consideraciones anteriormente expuestas, se puede concluir que, de las leyes aprobadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional en los últimos años, esta es indudablemente una de las que mayor desazón puede causar entre sus supuestos destinatarios y beneficiarios, pese a la rimbombancia de su título.

En efecto, se trata en síntesis de una débil solución legislativa que se agota en su propio título, no establece bases efectivas de solución de la problemática agropecuaria actual y potencia el protagonismo del Estado, en desmedro del deseable y necesario protagonismo de las comunidades indígenas originarias campesinas y otros agentes económicos del ámbito rural.

* Fuente: Instituto Prisma, Fichas Constitucionales N. 43 del 27 de julio de 2011 y N. 44 del 15 de agosto de 2011. www.institutoprismo.org