Hasta agosto de 2011, las entidades públicas acumularon 18.970 millones de bolivianos sin ejecutar, equivalentes a más de 2.700 millones de dólares, un monto comparativamente mayor que toda la renta por hidrocarburos (IDH+regalías) del presupuesto 2011 (10.999 millones de bolivianos). Nunca antes el Sector Público tuvo tanto dinero guardado en cuentas fiscales.

Desde 2005, el país recibe más ingresos, principalmente por la explotación y exportación de hidrocarburos. Los factores del mayor flujo de recursos fueron la creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), como también el incremento de los precios internacionales en los últimos años, situación que fue similar en el sector minero. Los recursos provenientes de esta renta extractiva (hidrocarburos y minerales) los recibe el Sector Público en sus diferentes niveles, conforme a distribución determinada por ley.

El año 2009, Fundación Jubileo informó que había más de 10.000 millones de bolivianos sin ejecutar, y en dos años esa cifra casi se ha duplicado. Al observar la evolución desde la gestión 2004, de 2.307 millones de bolivianos que las entidades públicas tenían en sus cuentas, hasta agosto de 2011 acumularon 18.970 millones de bolivianos. Con esos recursos públicos se podrían ejecutar obras y proyectos sin necesidad de recurrir a deuda externa respondiendo a necesidades y demandas de la población.

Los niveles de gobierno que más saldos guardan en cuentas fiscales son las municipalidades, con Bs 6.733 millones (muy cerca de $us 1.000 millones), y luego los gobiernos departamentales, con Bs 4.076. Los gobiernos municipales son los mayores beneficiarios del IDH, reciben el 35% de este impuesto. En el caso de los gobiernos departamentales, la mayor cantidad corresponde a Tarija, con Bs 1.451 millones; y Potosí, con Bs 1.027 millones, los que reciben la mayor parte de regalías por hidrocarburos y minería, respectivamente.

Luego se encuentran las instituciones de seguridad social (Cajas de Salud) pero, en este caso, las mismas funcionan con recursos propios provenientes de los aportes de sus afiliados. Las universidades reciben recursos de participación de impuestos, teniendo guardados 1.427 millones de bolivianos.

Sólo 5% de recursos acumulados en el Fondo Indígena fueron ejecutados hasta 2010

Los Pueblos Indígenas Originarios y Comunidades Campesinas tienen más de 1.345 millones de bolivianos –aproximadamente 193 millones de dólares- acumulados en el periodo 2005-2010 en el Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indígenas Originarios y Comunidades Campesinas (FDPPIOYCC), que fue creado con recursos provenientes del IDH mediante Decreto Supremo N. 28571, de 22 de diciembre de 2005, en el marco de la Ley de Hidrocarburos Nº 3058, durante el gobierno del presidente Eduardo Rodríguez Veltzé. El 5% del IDH fue asignado para este fin hasta el 2007, posteriormente, se dedujo 30% de ese 5% para aportar al pago de la Renta Dignidad.

El FDPPIOYCC tiene la finalidad de “financiar proyectos de desarrollo productivo y social que beneficien, de manera directa, a los Pueblos Indígenas, Originarios y Comunidades Campesinas”. Este fondo debería contribuir a enfrentar la situación de pobreza de los sectores más vulnerables. El 67% de la población indígena del área rural es pobre y este indicador sería más crítico para el caso de los Territorios Indígena Originario Campesinos (TIOC).

El 51% del total del presupuesto del Fondo Indígena está destinado al sector agropecuario, que consiste, fundamentalmente, en apoyo a la crianza de animales y microrriego. El segundo sector económico en importancia es el multisectorial, 15%, que comprende principalmente el uso de recursos en fortalecimiento de organizaciones de los indígenas originarios y comunidades campesinas, aproximadamente por 263 millones de bolivianos.

El proyecto con mayor presupuesto asignado hace referencia a la implementación de las autonomías indígenas en las Tierras Comunitarias de Origen. También están inscritos proyectos referidos a la implementación de una estación de televisión, con valor de casi 14 millones de bolivianos. La propuesta de proyectos que generen valor agregado y fomenten el aparato productivo está en cuarto lugar, con sólo 12% del presupuesto general. La perspectiva de estos proyectos es esencialmente el apoyo al turismo, artesanías y producción de derivados del faenado de animales.

Por otra parte, se decidió incrementar de 1,5% a 4% el presupuesto para gastos de funcionamiento del FDPPIOYCC. Específicamente, estos gastos están destinados a la conformación de equipos técnicos en las diferentes regiones y apoyo a escuelas de proyectos. Tomando en cuenta el acumulado a 2010, estos gastos tendrían un presupuesto asignado de aproximadamente 70 millones de bolivianos.

En la lista de proyectos con resolución de aprobación, la mayor parte beneficia a organizaciones del occidente, donde la Confederación Sindical de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) concentra la mayoría, 600 proyectos inscritos, y también la mayor participación en el presupuesto, 48% del Fondo. La CSCIB tiene 240 proyectos y 20% de participación presupuestaria; mientras que la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG) y la Coordinadora de Pueblos Étnicos de Santa Cruz (CPSC) tendrían los menores montos asignados.

La región de La Paz es la más beneficiada, del total presupuestado se le asignó 32%. En segundo lugar está Potosí, que recibe 14% de los recursos del Fondo. Beni y su población indígena se benefician con 10%; Santa Cruz y Cochabamba con 9%. Los departamentos de Oruro (5%), Chuquisaca (3%) y Pando (3%) tienen la menor asignación presupuestaria.

La APG orienta la mayoría de sus proyectos al fortalecimiento de sus organizaciones. La CIDOB propone proyectos con grandes presupuestos con el objetivo integral de desarrollo de sus tierras comunitarias de origen. La Confederación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa apuesta en la ejecución del presupuesto asignado al fortalecimiento del sector agropecuario y a recursos hídricos 81%. El Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qollasuyu (CONAMAQ) destina el 41% de presupuesto al sector agropecuario. La CPESC inscribió sólo un proyecto que hace referencia a la producción y transferencia de tecnología de patos en la comunidad indígena Tacural. Por su parte, la CSCIB destina 75% de sus proyectos al desarrollo agropecuario. La CSUTCB es la organización que da mayor importancia al sector de industria y turismo, 17% de su presupuesto.

La ejecución de los proyectos es muy baja. Los datos presupuestarios por año muestran que en 2009 se ejecutaron 4,9 millones de bolivianos; en 2010, 182,8 millones, de los cuales 122,8 millones fueron transferidos al TGN, principalmente para financiar el funcionamiento de las universidades indígenas. Descontando esta transferencia al TGN, se habría ejecutado en proyectos sólo 5% de los recursos del Fondo Indígena.

Para 2011, autoridades del FDPPIOYCC han comprometido que sean 800 proyectos con ficha de evaluación, 460 tengan visita de campo, 340 estén con aprobación previa y al menos 322 tengan el primer desembolso. Actualmente, sólo existen 100 proyectos en curso que representan 9% del total de proyectos aprobados a la fecha. Entre enero y agosto se habrían ejecutado 70,3 millones de bolivianos.

Hasta el 2010, el Fondo Indígena contaba con 1.345 millones de bolivianos y el presupuesto 2011 prevé ingresos por 246 millones de bolivianos adicionales. De acuerdo con cálculos realizados por Fundación Jubileo, con base en los ingresos percibidos por el IDH y presupuestos públicos, el monto acumulado para el Fondo, incluido el presupuesto de la gestión 2011, sería de 1.591 millones de bolivianos.

Aún no funciona un Fondo creado hace más de un año para impulsar la producción

El Fondo de Desarrollo Productivo Solidario, que nació hace más de un año con la Ley Marco de Autonomías, no empezó a funcionar a pesar de que en la gestión 2010 se recaudaron 1.189 millones de bolivianos, equivalentes a 170 millones de dólares, que pudieron haber impulsado actividades productivas y, a la vez, reducir las desigualdades entre las regiones, bajo el principio de solidaridad.

Si bien la Ley de Hidrocarburos (2005) dio lugar a la captación de mayores recursos para el Estado, se identificaron diferentes problemas con relación a su distribución y destino. Los aspectos más discutidos son justamente la inequitativa distribución de la renta por hidrocarburos, principalmente en el nivel departamental, y el hecho que los recursos no hayan sido asignados con un criterio de planificación hacia inversiones con impacto que coadyuven a transformar la economía, la que hoy depende principalmente de los recursos naturales. La creación del Fondo no solucionaría los problemas estructurales, puesto que se trata solamente de los recursos considerados como adicionales, pero se esperaba que los atenúe.

De acuerdo con la Ley, el Fondo sería financiado con recursos del IDH, adicionales a los establecidos en el Presupuesto General del Estado y generados cuando los precios de exportación de gas natural superen parámetros establecidos en la ley específica. Este Fondo tiene tres componentes: 1. Un mecanismo solidario para contribuir al financiamiento de los gobiernos autónomos departamentales menos favorecidos en la distribución de recursos económicos; 2. un mecanismo de reserva y estabilización que acumulará recursos para reducir la variabilidad de los ingresos que financian gastos prioritarios del Estado en gestiones con recaudaciones reducidas; y 3. un mecanismo de fomento al desarrollo productivo, a través del financiamiento de proyectos estratégicos que promuevan el desarrollo económico productivo, favoreciendo a los departamentos con menor grado de desarrollo económico y social.

El Presupuesto General del Estado consolidado 2011 es de Bs 119.471 millones. De este monto, el presupuesto de los nueve gobiernos departamentales asciende a Bs 14.293 millones, equivalente a 12% del total del presupuesto consolidado, de los cuales, Bs 6.589 millones son para la gestión departamental, mientras el saldo corresponde a gastos delegados. Del total del Presupuesto 2011 para los gobiernos departamentales, Tarija tiene la mayor asignación de recursos, con aproximadamente 37% del total. Luego está Potosí, con 16%; Santa Cruz con 13% y los otros seis departamentos reciben, en conjunto, el restante 34% de la torta.

En comparación con la gestión anterior, los gobiernos departamentales tendrán un incremento de su presupuesto, básicamente por la mayor renta por hidrocarburos, IDH y regalías proyectada en el presupuesto. El presupuesto se elaboró estimando un precio de 70,2 dólares por barril de petróleo –dato que determina parte de las recaudaciones para cubrir las necesidades presupuestarias del Estado-; sin embargo, el precio observado a inicio de gestión es bastante superior, por lo que en la ejecución se esperaría que las gobernaciones reciban aún mayores recursos que lo programado.

Varios años después de que el país estuvo recibiendo mayores ingresos de fuentes extractivas no renovables, aún no se resuelven los problemas de la distribución inequitativa y la necesidad de orientar recursos hacia inversiones productivas de manera estructural. Por un lado, la diferencia de recursos que reciben los distintos departamentos no se ajusta a los principios de igualdad, solidaridad y equilibrio establecidos en la Constitución y, por otro lado, no se observa que el Sector Público esté priorizando recursos hacia la inversión productiva que permita cambiar la matriz productiva, como se había planteado en el Plan Nacional de Desarrollo.

Además, aún no se aprueba la Ley específica que debería fijar los precios referenciales por encima de los cuales los recursos adicionales a estos parámetros financien el Fondo. Según la Ley Marco de Autonomías, las definiciones con relación a la distribución de los recursos fueron postergadas para un futuro pacto fiscal.

Con estos antecedentes, surge el cuestionamiento de cuándo se va a aplicar la disposición de la Ley Marco de Autonomías, en sentido de constituir el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario, que coadyuve a resolver o atenuar la problemática de la inequitativa distribución de los recursos de hidrocarburos y la falta de inversión productiva, además del mecanismo de estabilización, que debería acumular recursos para prevenir una posible caída de los precios de los hidrocarburos.

Causas de la falta de ejecución presupuestaria

Entre las principales causas se menciona:

* Inconsistencias en la distribución de recursos: A pesar de que la población tiene demandas y necesidades insatisfechas, se están acumulado cuantiosos recursos en cuentas bancarias, mientras el Estado, año tras año, continúa endeudándose para diferentes fines, situación que refleja una inconsistencia entre la distribución de recursos y competencias.

La Ley de Hidrocarburos establece como uno de los principales destinos de los recursos del IDH al sector caminos; sin embargo, una de las principales causas para la contratación de créditos es justamente la inversión caminera, específicamente destinada a la Red Vial Fundamental, la que no cuenta con recursos suficientes de fuentes internas; por tanto, al distribuir los recursos no se consideró este aspecto.

Persiste una inequidad en la distribución de la renta extractiva, siendo que la diferencia entre lo que reciben algunos departamentos con relación a otros es muy grande, por lo que puede ocasionar que algunos departamentos no cuenten con recursos suficientes para cubrir sus necesidades de inversión y queden postergados, y otros no logren gastar la gran cantidad de recursos que reciben.

A pesar de que la Ley Marco de Autonomías determina que los gobiernos departamentales deben impulsar el desarrollo económico y productivo, en la distribución de los recursos del IDH –que debieran ser destinados a esos fines- solamente se otorga el 10% de este impuesto a las gobernaciones.

* Bajas capacidades técnicas: En muchos casos, los gobiernos subnacionales no tienen suficientes capacidades técnicas para cumplir con su principal atribución que es la inversión pública, misma que tiene sus complejidades, tanto en la elaboración de los estudios o carpetas como en la ejecución. En general, en los diferentes niveles de gobierno prevalece la contratación de funcionarios por fines políticos antes que la contratación de profesionales capaces de impulsar la gestión pública. Y esto sucede a pesar que en la actualidad el Estado destina una parte muy importante de recursos públicos, como nunca antes, en formación de profesionales (gasto en universidades).

* Pesados procesos de gestión: Desde hace bastante tiempo, los gobiernos subnacionales manifestaron su descontento por los lentos y complejos procesos y procedimientos para la ejecución de programas y proyectos de inversión. Actualmente, la Ley Marco de Autonomías establece que las entidades territoriales autónomas deben sujetarse a los sistemas de gestión pública, control gubernamental establecidos en la ley. Asimismo, en sus disposiciones transitorias, reconoce la vigencia de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) y sus decretos reglamentarios. Al efecto, a más de un año de la aprobación de la Ley Marco no se tiene una norma que reemplace a la Ley SAFCO y tampoco se tiene claro si ahora los gobiernos subnacionales autónomos pueden diseñar sus propios procesos y procedimientos de gestión.

* Falta de planificación: El Estado cuenta con mayores recursos provenientes principalmente del IDH gracias a la aprobación de la Ley de Hidrocarburos de 2005, aprobada en un clima de crisis social y política. Si bien esta Ley logró mayores recursos públicos, los mismos no han sido asignados conforme a un criterio de planificación, sino que han sido distribuidos y asignados conforme a decisiones políticas, con presión y protestas.

En síntesis, como país, no se ha planificado qué hacer con esta gran oportunidad que significa disponer de recursos estratégicos, algunos de los cuales no están siendo utilizados. Otra tarea pendiente es el diseño e implementación del Sistema de Planificación Integral del Estado que debe ser aprobado por ley, según establece la Ley Marco de Autonomías.

Situación y perspectivas

En lugar de que los diferentes niveles de gobierno solucionen este problema y logren ejecutar sus presupuestos la situación se agravó en los últimos años.

A futuro, son necesarios cambios en las normativas sobre los sistemas de gestión pública y de planificación, y es necesaria una redistribución de los recursos públicos conforme a un criterio de planificación y a las nuevas competencias, teniendo como ejecutores a funcionarios capaces que cualifiquen la gestión pública.

Lamentablemente, el Pacto Fiscal, escenario en el cual se tratará la distribución de los recursos públicos, según la Ley Marco de Autonomías, depende de los tiempos de realización del Censo, el cual ha sido postergado.

* Fuentes:

1. http://www.jubileobolivia.org.bo/recursos/files/pdfs/Revista_Jubileo_21.pdf

2. http://www.jubileobolivia.org.bo/recursos/files/pdfs/Cartilla_gobern_2011.pdf

3. Sólo 5% del Fondo Indígena fue ejecutado en proyectos hasta el 2010, Reporte de coyuntura N. 15, Agosto 2011. www.jubileobolivia.org.bo