La normativa y la práctica de la Consulta Previa en Bolivia comprenden características que atentan contra la universalidad de los derechos humanos y la integralidad del medio ambiente. Existe una normativa ambiental para el sector de hidrocarburos y otra para el minero que implica derechos diferentes para sectores diferentes de población, aunque nuestro orden legal, incluyendo los convenios internacionales, prohíbe estas diferencias. Implica también que para el Estado, el medio ambiente no es uno sino dos, el uno más desprotegido que el otro.

Tratándose de los inversionistas extranjeros, la cosa es diferente. Los acuerdos de protección que Bolivia ha firmado para proteger las inversiones extranjeras, establecen que si un inversionista es beneficiado con un tratamiento privilegiado, éste privilegio debe hacerse extensivo a los demás inversionistas. Pero esta búsqueda de equidad entre los grandes no vale cuando se trata de gente común y corriente.

Una prueba de ello es que el año 2008, las naciones y pueblos originarios y campesinos presentaron una propuesta de Reglamento de Consulta y Participación al Ministerio de Minería y Metalurgia. El resultado es que terminaron discutiendo más de nueve versiones de la propuesta. Los cuatro años de trabajo que abarcó este esfuerzo quedaron en nada;1 la diferencia entre los sectores minero e hidrocarburífero continúa. La normativa sobre los derechos de los pueblos indígenas que ha sido emitida hasta el momento, ha implicado un enorme costo social. Por ejemplo, la Ley 3058, donde se incluye un título de derechos indígenas, fue producto de una lucha social de dos décadas. Pese a ello, esta normativa no se cumple, como lo prueban, entre otros, los casos del norte de La Paz y de Corocoro. Y aparte de su crónico incumplimiento, esta normativa adolece de serias fallas.

La contradicción irresoluta entre los intereses nacionales y los locales

La legislación establece el derecho a la Consulta Previa de los pueblos indígenas, pero ¿qué ocurre si los indígenas rechazan el proyecto en cuestión?. La ley 3058, de hidrocarburos dice que en este caso, el Estado promoverá un proceso de conciliación en el mejor interés nacional (Art.116), pero no indica ningún criterio. ¿Cómo decidirá el Estado -en realidad se trata del gobierno-, cuál es el mejor interés nacional? ¿Consultará al resto de la población del país? ¿Pedirá mayores estudios? No se sabe.

El hecho de que un asunto de esta naturaleza, crucial para cualquier país, se hubiera dejado en el vacío, muestra un sesgo funesto en los objetivos de los poderosos patrocinadores de la legislación medioambiental impuesta desde los años del neoliberalismo.

La concentración de los roles de juez y parte en una misma entidad

Para interpretar las leyes es muy importante considerar la situación concreta en la que se aplican. En las condiciones actuales, quienes realizan las obras que por su impacto ambiental son objeto de la legislación ambiental son sobre todo, las transnacionales. En este marco, debe tomarse en cuenta que en los últimos 25 años el Estado se ha mantenido a favor del ingreso y la implementación de las obras encima de los derechos de la población y la gestión razonable del medio ambiente. Además el Estado está obligado por los tratados de protección de las inversiones extranjeras y, –ojo- esto no es un hecho sin importancia, ya que en defensa de los intereses planteados en dichos tratados, varias veces se ha utilizado a las fuerzas armadas y la policía para reprimir a la población.

Este cuadro se agrava cuando el Estado es socio de las transnacionales, ya que el propio MHE es la Autoridad Compe tente de la Consulta Previa. Si preguntamos ¿qué intereses representará el MHE, los de su socia o los nacionales? La respuesta la da la experiencia; la última es el norte de La Paz y Corocoro. Si aplicamos esta pregunta a los casos en que el Estado no es socio pero se identifica con la política económica de fomento y protección de las inversiones, sobre todo las extranjeras, la respuesta la da el caso del derrame de petróleo en el rio Desaguadero por Transredes.

Aunque el Estado no fuera ni socio ni apoyara la política económica en boga, el MHE y sus instancias subalternas, seguirían siendo la parte interesada en la explotación del recurso, pues los resultados de su gestión no se evalúan por no explotarlo. Por esto resulta aberrante en cualquier caso, que la instancia encargada de extraer un determinado recurso sea la Autoridad Competente para la Consulta previa sobre dicho recurso.

El carácter de la Consulta Previa

Bolivia fue el primer país del mundo en adoptar en su legislación la Declaración Sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de Naciones Unidas el 13-9-2007. Esta ley dice en su artículo 32-2 que el fin de las consultas con los pueblos indígenas es “obtener su consentimiento libre e informado”. Este artículo va más allá de lo establecido en la normativa anterior. No obstante, en la nueva Constitución Política del Estado se reconoce la Consulta pero no se dice nada de su finalidad, lo cual es extraño tratándose de una cuestión de principios.2 En el proyecto de ley de hidrocarburos, ya se estableció con claridad que el carácter de la Consulta Previa era informativo3. Ahora, finalmente, en la Ley del Régimen Electoral, se ha establecido que lo resuelto en la Consulta Previa no tiene carácter vinculante. Este último término es uno más de los términos introducidos alegremente en la nueva legislación, sin definición oficial pero que de acuerdo al uso común, quiere decir que lo resuelto en la Consulta Previa no obliga a nada. Esto es un retroceso ya que en la normativa vigente hasta la fecha, por lo menos se trató de reconocer a la Consulta Previa cierta trascendencia. A partir de la Ley del Régimen Electoral, en cambio, lo importante es aclarar que sus resultados no obligan a nada.

Como se ve, la normativa es clara para reducir la Consulta Previa a su mínima expresión, pero no para recordar lo que establece la declaración de las naciones unidas.

En los hechos, la Consulta Previa es más un acto de publicidad que de información. Y no podría ser de otra manera, como veremos, Si el objetivo es informar ¿De qué tipo de información se trata?

La ley establece dos momentos para la Consulta Previa. El primero se realiza antes de iniciar cualquier acción. En esta etapa, dice el artículo 10 del DS 29033, que la información brindada a la población será proporcionada por las propias empresas, incluyendo, nada más ni nada menos, que los posibles impactos. Siendo esto responsabilidad de la empresa, obviamente la información brindada a los indígenas será sesgada. Por esta razón sostenemos que la Consulta Previa es más un acto de publicidad de la obra para convencer a la población que de información.

Si se diera el caso, en la Consulta Previa, de que los indígenas expresaran su total rechazo al proyecto, al no contar las partes con la debida información estaríamos ante un enfrentamiento de la palabra del uno contra la palabra del otro, y el resultado no podría ser otro que una salida negociada entre el poder económico y político de los patrocinadores de la obra y la debilidad de la población afectada.

En el Brasil, para citar un ejemplo, la Consulta tiene lugar sólo cuando se ha terminado la EIA4, es decir, cuando la Autoridad Ambiental Competente la ha declarado técnicamente concluida. Entonces, la EIA en su integridad, se pone a disposición del público en general y se otorga a la población afectada un plazo determinado para su estudio. Este procedimiento aparte de simple es muy propio del sentido común, pero no es lo que se aplica en Bolivia.

La Ley establece que el 2do momento de la Consulta Previa tiene lugar “previamente a la aprobación de la EIA” (Art. 115 de la Ley 3058) ¿Para aprobar la EIA? No. Es para que se incluyan en la EIA los resultados de la Consulta Previa, cosa que como ya sabemos se hará sin que sean vinculantes. Es decir que la EIA no es un insumo para la Consulta Previa y la toma de decisiones, quiere decir, en cambio que las resoluciones de la Consulta Previa son un insumo para el relleno de la EIA. Es lo que ocurre en general con las EIAs -no solo en el sector de hidrocarburos-. Cuando se ha elaborado una EIA, la población afectada por una obra asiste a la Consulta para recibir información de una EIA sin concluir o en otros casos la población recibe la EIA con una anticipación demasiado corta. Esto es porque el sistema está construido para que las partes lleguen a acuerdos negociados al margen de criterios técnicos y objetivos.

Problemas de la EIA

¿Cuál es la importancia de la EIA en el contexto que estamos tocando? La EIA es un instrumento técnico básico para la toma de decisiones y medidas respecto a una determinada obra y sus impactos en el medioambiente natural y social. Su importancia es similar a la que tienen los informes forenses en los hechos donde una parte es la víctima y la otra es el victimario. La resolución de estos casos no puede darse al margen de los informes e investigaciones técnicas como el mencionado, por negociación entre las partes, porque la victima está en desventaja frente al victimario.

Para los casos que estamos viendo, la población afectada siempre será más débil que las multinacionales o el Estado asociado a las multinacionales y en estas condiciones la negociación entre partes terminará siempre favoreciendo al más fuerte. Como un ejemplo conocido debemos volver a citar el caso del derrame de petróleo en el Desaguadero, caso en que el Estado asumió un comportamiento de hecho neutral quedando las comunidades indefensas frente a la empresa. Como resultado, las compensaciones se sometieron a negociaciones, pasando por encima de los resultados de la auditoría ambiental, la cual, para colmo de males las había hecho gente pagada directamente por la empresa.Por ello, la reglamentación de la Consulta Previa, al margen de la EIA, solo contribuirá a empeorar la situación de la población local es decir la parte débil, ante as empresas.

La importancia que tiene la EIA debería implicar que su elaboración esté a la altura que corresponde, sin embargo, existen varios problemas al respecto.

La EIA es una autoevaluación

El primer problema es que la EIA es realizada por la parte interesada, es decir por la misma empresa que ejecutará la obra que se está evaluando. En estas condiciones, naturalmente, no puede esperarse que la empresa genere una EIA que revele impactos tales que comprometan la continuación de sus negocios. Uno de los resultados de este orden de cosas es obviamente una baja calidad de las EIAs, y esta baja calidad fortalece el círculo vicioso, pues conduce a las negociaciones entre partes.

El segundo problema es que el resultado, el documento final de la EIA, tiene el carácter de documento jurado. Esto quiere decir que si se produjera un hecho que afecte gravemente al medio ambiente natural y/o social de una área determinada, lo que el Estado tendría en sus manos para evaluar el impacto, tomar medidas, y también como referencia para una auditoría ambiental, no sería otra cosa que un documento jurado, que podría revelarse como insuficiente años después de su aprobación.

En el proyecto de ley de hidrocarburos se puso a YPFB como el encargado de la realización de la EIA, pero esto no implica que el Estado esté recuperando su soberanía. Esto porque el trabajo de YPFB se evalúa por la extracción de hidrocarburos –en lo que está aplazado varios años consecutivos- , por tanto, no es de esperarse que realice una EIA que impida su objetivo, mucho menos cuando esta empresa no actúa sino en sociedad con transnacionales.

Resulta pues una aberración que YPFB, la encargada de la explotación de los hidrocarburos sea la que ejecuta la EIA y que el Ministerio de Energía e Hidrocarburos sea la Autoridad Competente de la Consulta. Más que un avance hacia el respeto de los derechos de la población y del medio ambiente, lo que estamos presenciando es el cumplimiento de los acuerdos de protección de inversiones donde el Estado se compromete a hacer lo posible por proporcionar a los inversionistas extranjeros las licencias y permisos que requieren para sus negociados.

La Autoridad Ambiental Competente no es independiente del gobierno de turno

La que aprueba la EIA es la Autoridad Ambiental Competente, esta función le corresponde al MDS, cuya gestión a diferencia del ministerio de hidrocarburos y el de minería, no se evalúa por la extracción de recursos naturales, pero esto no quita el hecho de que tratándose de una entidad de gobierno, su orientación corresponda a la línea de dicho gobierno. Si ocurriera lo contrario, la persona a cargo del ministerio sería cambiada. Y discursos más, discursos menos, hasta el momento, la orientación de los gobiernos de turno ha sido la de dar prioridad a las inversiones por encima de la preservación del medio ambiente y los derechos de la población. Por ello es imperiosa la necesidad de que se constituya una entidad autárquica encargada de la sanción de las EIAS, de las auditorías ambientales y la fiscalización ambiental; provista de su propia infraestructura y centro de investigaciones, de modo que sea capaz de proporcionar a la sociedad y las instituciones de Estado un criterio técnico y científico políticamente independiente, para la toma de decisiones.

Con esto la cuestión medioambiental comenzaría a ser un asunto de estado, más que de los gobiernos y políticos de turno. Pero esto implicaría voltear uno de los pilares del neoliberalismo en Bolivia: que el estado no cuente con instituciones propias de investigación porque esto lo hace dependiente de las investigaciones y los informes del sector privado. Para concluir, se ha creado la apariencia ante el resto de la población de que los indígenas se han convertido en un sector privilegiado, una minoría que está en condiciones de frenar el desarrollo nacional. Este es uno de los argumentos que se hallan detrás de la masacre de Bagua en el Perú. Sin embargo, la evaluación de la normatividad que supuestamente privilegia a los pueblos indígenas muestra por una parte, fallas elementales que desvirtúan sus objetivos declarados y por otra, un grado tan alto de incumplimiento, que a estas alturas, ya solo puede explicarse por la mala fe.

De aquí resulta que esta aparente sobreatención al sector indígena y al medioambiente que habitan, está reduciendo el medioambiente protegido solo a la proporción de territorio que estos ocupan.

Pero, dado el crónico incumplimiento y las fallas de la legislación ambiental, la realidad es que no se protegen ni siquiera estos territorios. Esto quiere decir que estamos, de hecho, ante una forma de desproteger todo el territorio y toda la población.

Fuentes:

1. Vargas, M. Derecho de Consulta, Participación y Consentimiento Libre, Previo e Informado para las Naciones y Pueblos Indígenas Originarios y Comunidades Campesinas. Petropress N° 16. Agosto, 2009. CEDIB, Cochabamba, Bolivia.

2. Para más información ver: Villegas, P. (2008) Los Recursos Naturales en Bolivia. CEDIB, Cochabamba, Bolivia.

3. Para mayor información ver: Villegas, P. ¿Representa Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) al Estado boliviano?. Petropress N° 18, pags 0-23. Enero, 2010. CEDIB, Cochabamba, Bolivia.

4. Por simplificar, aquí nos vamos a referir solamente a la EIA sin distinguirla del EEIA.

* Fuente: Revista Pretropress del CEDIB.